Baurechtsnovelle - neue Baugesetze in urbanen Gebieten

Text: Janosch Neumann

Vor allem in Großstädten und in Ballungsräumen wird entgegen der eher moderaten Entwicklung in den vergangenen beiden Jahrzehnten künftig wieder ein signifikantes Bevölkerungswachstum erwartet. Die betroffenen Kommunen stehen daher vor der Herausforderung, geeignete Flächen für ihre Wohnungsbauprogramme zu finden, um der Nachfrage am Markt für Wohnraum gerecht zu werden und zugleich Raum für Investitionen zu schaffen. Dies gestaltet sich allerdings häufig schwieriger als erwartet. Denn Raum ist in der Bundesrepublik Deutschland als einer der am dichtesten besiedelten Staaten der Welt ein knappes Gut. Konkurrierende Nutzungen müssen in Einklang zueinander gebracht und verträglich gestaltet werden.

Inhalt der Baurechtsnovelle: Vorrang der Innenentwicklung

Nach dem Baugesetzbuch (BauGB) gilt der Grundsatz, dass mit Grund und Boden sparsam und schonend umgegangen werden soll. Dabei sind zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Vorhaben die Möglichkeiten der gemeindlichen Entwicklung insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen der Innenentwicklung zu nutzen. Bodenversiegelungen sollen auf das notwendige Maß begrenzt werden. Im Sinne der Nachhaltigkeit hat daher bereits nach geltendem Recht die Innenentwicklung grundsätzlich Vorrang vor der Außenbereichsnutzung. Dies äußert sich auch darin, dass gemäß der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung in ihrer Neuauflage aus Januar 2017 bis zum Jahr 2030 der Flächenverbrauch auf unter 30 ha pro Tag verringert werden soll. Derzeit werden in Deutschland täglich noch immer rund 66 ha als Siedlungs- und Verkehrsflächen neu ausgewiesen. Langfristig strebt die Bundesregierung bis zum Jahr 2050 das Flächenverbrauchsziel „Netto-Null“ (Flächenkreislaufwirtschaft) an.

Aktuelle rechtliche Grenzen der Nachverdichtung

Der Verwirklichung dieser rechtlichen Grundsätze und ambitionierten politischen Ziele steht aber zunehmend entgegen, dass die Nachverdichtung im Bestand und in den inneren Peripherien an rechtliche Grenzen stößt. Dies resultiert einerseits aus Gründen des Lärmschutzes. Im dafür maßgeblichen Immissionsschutzrecht gilt, dass unterschiedlich schutzbedürftige Nutzungen grundsätzlich voneinander getrennt zu realisieren sind. Jeder Nutzungskategorie ist nach Maßgabe ihrer Schutzbedürftigkeit ein bestimmter Immissionswert zugeordnet, der nicht überschritten werden darf. Insbesondere das ungestörte Wohnen markiert ein wichtiges Leitbild. So sind häufig unmittelbar aneinander angrenzend gewerbliche Nutzungen und Wohnbereiche trotz Lärm-Boni für Gemengelagen mangels Einhaltung der maßgeblichen Immissionswerte rechtlich unzulässig. Wenn dies aber einer Nachverdichtung entgegensteht, und gleichzeitig auch Außenbereichsflächen grundsätzlich nicht in Anspruch genommen werden sollen, entsteht ein städtebauliches Dilemma, das innerstädtische Brachen als natürlichen Lärmschutzpuffer verfestigt und eine bedarfsgerechte Flächennutzung erschwert. Eine strikte Trennung der Baugebiete nach bestimmten Nutzungskategorien widerspricht zudem der im Jahre 2007 angenommen Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt. Demnach soll das Leitbild einer funktionsgetrennten Stadt abgelöst werden durch die urban gemischte Stadt. Die Leipzig-Charta ist von der Vorstellung einer Stadt mit kurzen Wegen, Arbeitsplätzen vor Ort und sozialer Mischung getragen. Für diese Art der städtebaulichen Gestaltung, insbesondere mit ausgeprägter Wohnnutzung in den Innenstadtbereichen größerer Städte, stellt aber das Bauplanungsrecht, vor allem die Baunutzungsverordnung (BauNVO), derzeit kein hinreichend taugliches Instrumentarium bereit. Denn selbst in Mischgebieten ist nach der einschlägigen Rechtsprechung allenfalls und nur ausnahmsweise ein Wohnanteil von maximal 50 % zulässig. Die höchstzulässige Geschossflächenzahl (GFZ) für Mischgebiete beträgt 1,2, die maximale Grundflächenzahl (GRZ) 0,6. Eine nachhaltige Verdichtung und flexible Mischung der Innenstadtbereiche ist vor diesem Hintergrund kaum möglich, ohne in erheblichen Rechtfertigungszwang und unter Umständen auch in rechtliche Grauzonen zu geraten.  

Baurechtsnovelle 2017

Diese Defizite sind auch dem Gesetzgeber nicht verborgen geblieben. Bereits im Juni 2016 wurde der Referentenentwurf unter anderem für ein Gesetz zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vorgelegt. Er beinhaltet vor allem Änderungen des BauGB und der BauNVO. Folgeänderungen betreffen die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA-Lärm) und die Achtzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Sportanlagenlärmschutzverordnung – 18. BImSchV). Das Gesetzes- und Vorschriftenpaket hat zwischenzeitlich das legislative Verfahren durchlaufen. Die Änderungen des BauGB und der BauNVO sind am 13.05.2017 in Kraft getreten.

Das „Urbane Gebiet“

Kern der Novelle ist die Einführung einer neuen Baugebietskategorie: das „Urbane Gebiet“ (MU). Es wird künftig in § 6a BauNVO n.F. geregelt sein. Dort heißt es dann: „Urbane Gebiete dienen dem Wohnen sowie der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören. Die Nutzungsmischung muss nicht gleichgewichtig sein.“ Allgemein zulässig sind in Urbanen Gebieten Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes, sonstige Gewerbebetriebe, Anlagen für Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke. Ausnahmsweise können Vergnügungsstätten und Tankstellen zugelassen werden. Für die Bebauungsdichte wird eine im Vergleich zum Mischgebiet höhere GRZ von 0,8 und eine deutlich höhere GFZ von 3,0 vorgesehen. Die zur Tageszeit zulässigen Lärmwerte der TA-Lärm und der Sportanlagenlärmschutzverordnung werden als Folgeänderungen im Vergleich zum Mischgebiet erhöht. Künftig gilt für das Urbane Gebiet ein Immissionsrichtwert in Höhe von 63 db(A) tagsüber; im Mischgebiet sind es 60 db(A). Die Nachtwerte bleiben auf Betreiben des Bundesrates identisch zum Mischgebiet: 45 db(A). Berücksichtigt man insoweit, dass aus einer Zunahme der Schallimmissionen um 3 db(A) eine Verdoppelung der Schallleistung resultiert, ist die Erhöhung durchaus bemerkenswert.

Bewertung der Baurechtsnovelle aus juristischer Sicht

Die Einführung des Urbanen Gebietes durch die Baurechtsnovelle 2017 markiert einen beachtlichen Ausgangspunkt für die Ausschöpfung der städtebaulichen Potenziale der Innenstädte im Wege einer effizienten Bebauung mit einer angemessenen Mischung aus Wohn- und Nichtwohngebäuden. Durch das Nebeneinander von Gewerbe, Freizeit und Wohnen, das für eine Charakterisierung als Urbanes Gebiet nach dem Gesetzeswortlaut keinem bestimmten Verhältnis unterliegen muss, besteht auf dieser Grundlage künftig hinreichender Spielraum bei der nutzungsgemischten Ausgestaltung der modernen Stadt, insbesondere durch Zubau von Wohnnutzung in ein gewerbliches Umfeld hinein. Effektives Bauen wird so im Ergebnis erleichtert. Die zulässige Bebauungsdichte wird mit einer GFZ in Höhe von 3,0 an für Innenstadtbereiche realistische Verhältnisse angepasst. Hier wäre zudem eine weitere Erhöhung der GRZ auf 1,0 oder alternativ die Einführung einer sog. „Quartiersdichte“ wünschenswert gewesen. Nachbesserungsbedürftig erscheint darüber hinaus vor allem die Auflösung der zu erwartenden Lärmkonflikte. Hier kann die Erhöhung des Tagespegels bestenfalls als erster positiver Schritt angesehen werden. Notwendig erscheint vielmehr die Ermöglichung passiven Lärmschutzes, wie er etwa im Hinblick auf Verkehrslärm nach Maßgabe der Verkehrslärmschutzverordnung ohne weiteres möglich ist. Für Gewerbelärm sieht die TA-Lärm hingegen als relevanten Messpunkt „0,5 m vor der Mitte des geöffneten Fensters des vom Geräusch am stärksten betroffenen Raumes“ vor. Passiver Schallschutz ist vor diesem Hintergrund in der Regel belanglos. Hinzu kommt, dass das Lärmschutzregime durch die anstehenden Neuerungen nicht homogen an das Urbane Gebiet angepasst wird. Denn Änderungen werden neben der TA-Lärm nur in der Sportanlagenlärmschutzverordnung vorgesehen. Andere Vorschriften und Regelwerke – wie z.B. die Verkehrslärmschutzverordnung – kennen das Urbane Gebiet (zunächst) nicht. Es bleibt abzuwarten, ob der Gesetzgeber in Zukunft den positiven Ansatz fortführt, wie die städtebauliche Praxis die neu gewonnen Möglichkeiten umsetzt und welche Resonanz die ersten Urbanen Gebiete bei den betroffenen Bürgern finden. Investoren, die bei Bekanntwerden der beabsichtigten Neuregelung als Urbane Gebiete in Betracht kommende Flächen bereits in ihrem Portfolio hatten, dürften sich jedenfalls glücklich schätzen können. Denn durch die höhere Bebauungsdichte wird sich regelmäßig der Entwicklungsgewinn erhöhen, ohne dass die zusätzlichen Potentiale zuvor bereits eingepreist worden wären.