Einzelhandel: Gerichtsurteil bedroht Innenstädte

Früher war vieles einfacher – zumindest für Einzelhandelsentwickler und Kommunen. Kleinflächige Betriebe konnten in der Regel auch in Wohngebieten errichtet werden. Verkaufsflächen, die größer als 800 Quadratmeter waren, wurden ausschließlich in städtischen Kern- oder Sondergebieten angesiedelt. Jetzt allerdings haben zwei Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs für Unsicherheit gesorgt. Darin heißt es, dass zwei selbständige kleinflächige Einzelhandelsbetriebe zusammengenommen als Großprojekte bewertet werden können. Eine Genehmigung wurde verweigert – die möglichen Folgen sind gravierend.

Einzelhandel in Bayern drohen deutliche Verluste

Gegen unzulässige Agglomerationen von Einzelhändlern gab es bislang verschiedene Regelungen, die sich beispielsweise auf die räumliche Distanz zwischen den Einzelobjekten, deren Zufahrts- und Anlieferungswege sowie die gemeinsame Nutzung von Personalräumen bezogen. Auch eine direkte Verbindung zwischen Haupt- und Nebenbetrieben (also einem Supermarkt mit Backshop, Schlüsseldienst und Schnellimbiss) konnte darunter fallen. Die einzelnen Regelungen richten sich in Verbindung mit der Baunutzungsverordnung nach den jeweiligen Gesetzen und Erlassen der Länder. Für Bayern galt bisher die Verwaltungspraxis, dass zu einer Agglomeration mindestens drei eigenständige Betriebe gehören mussten. Das hat sich nun geändert.

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So sah bislang ein typischer Fall in Bayern aus: Neben einem Supermarkt mit 800 Quadratmeter Verkaufsfläche konnte ein angeschlossener Getränkemarkt mit 500 Quadratmeter Verkaufsfläche in der Regel problemlos genehmigt werden. Dies geschah durchaus mit Billigung der Kommune. Nach den Urteilen des Bayerischen könnten beide Gebäude zusammengenommen nun die Kriterien eines Großbetriebs erfüllen – weshalb die Erweiterung nicht genehmigungsfähig wäre. In beiden Urteilen ging es um Fälle in kleineren Gemeinden, in denen Bauvorhaben nicht genehmigt wurden, weil diese aus Sicht des Bayerischen Verwaltungsgerichthofs die Ziele der Landesplanung verletzten. Die Urteilsbegründungen sind allerdings alles andere als eindeutig. So wird im bayerischen Landesentwicklungsprogramm nicht definiert, was die Voraussetzungen für das Vorhandensein einer Agglomeration sind. Der Begriff kommt nicht in den Zielbestimmungen des Landesentwicklungsprogramms, sondern lediglich einmal im „Kleingedruckten“ vor und hat insofern nur wenig juristische Relevanz. Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof nun die angeführten weitreichenden Auslegungen der Rechtslage vorgenommen. Über die Einzelfallentscheidungen hinaus, haben die Urteile zu Unsicherheit und zur präventiven Ablehnung von Vorhaben geführt. Nicht jede Genehmigungsbehörde sah sich in der Lage jeden Fall in all seinen Konsequenzen zu beurteilen, schließlich liegt der Teufel im Detail der Urteilssprüche.

Was bedeutet das Einzelhandels-Urteil für die Kommunen in Bayern?

Für Kommunen heißt das: Selbst ein einzelner Lebensmittelmarkt neben einem Wohngebiet ist unter Umständen nicht ohne weiteres genehmigungsfähig. Denn in Wohngebieten sind in bestimmten Grenzen Lebensmittelmärkte zulässig. Es besteht die Gefahr der Bildung einer Agglomeration.

Die Urteile haben weitreichende Folgen, da sie den Begriff der Agglomeration nicht nur auf bestehende Flächen anwenden, sondern auch auf Bebauungspläne insgesamt. Gemäß den Entscheidungen liegt eine Agglomeration schon dann vor, wenn eine Flächenerweiterung prinzipiell möglich ist – eine Genehmigung könnte also sogar bei der Erstbebauung verweigert werden. Angenommen, ein Entwickler plant einen einzelnen Supermarkt mit der am Ort maximal zulässigen Verkaufsfläche. Sofern auch nur die bauplanungsrechtliche Voraussetzung dafür besteht, in der Zukunft daneben einen Getränkemarkt zu errichten, sind laut den Urteilen die Kriterien für eine Agglomeration erfüllt.

Was können Kommunen nach dem Urteil tun?

Die Urteile des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs haben viele Fragen aufgeworfen und für Verunsicherung gesorgt. Für eine rechtssichere Bauleitplanung kommt es zunächst darauf an, dass die Gemeinden ganz genau prüfen, ob für jede neue Einzelhandelsentwicklung potenziell oder tatsächlich eine überörtliche Bedeutung und/oder ein räumlich-funktionaler Zusammenhang vorliegt. Sodann gilt es zu bewerten, ob das Sortiment die (für jeden Ort entsprechend seiner Einwohnerzahl) zulässige Verkaufsflächen überschreitet. Das betrifft nicht nur das einzelne Geschäft. Vielmehr müssen auch die Sortimente der umliegenden Läden als Ganzes einbezogen werden. Denn es kann sein, dass sich beispielsweise der Non-Food-Bereich eines Supermarkts mit dem Sortiment einer angrenzenden Drogerie ergänzt. Werden diese Tatbestände erfüllt, liegt eine Verletzung landesplanerischer Ziele vor.