Gesetzesentwurf
EU will Zweitwohnungen begrenzen: Wann Städte Ferienhaus-Käufe stoppen dürfen
Die Europäische Kommission arbeitet an einem neuen Rechtsrahmen, der nationalen, regionalen und lokalen Behörden ermöglichen soll, in besonders angespannten Wohnungsmärkten den Erwerb und die Nutzung von Immobilien einzuschränken, die nicht als Hauptwohnsitz dienen. Betroffen sein könnten also klassische Zweit- und Ferienwohnungen ebenso wie Immobilien, die dauerhaft dem normalen Wohnungsmarkt entzogen werden.
Noch allerdings gilt: Niemand muss heute seinen Traum vom Haus in der Toskana begraben. Der sogenannte „Affordable Housing Act“ liegt bislang nur als Kommissionsentwurf vor. Am 9. September soll der Vorschlag offiziell präsentiert werden. Danach müssen sich Europäisches Parlament und Mitgliedstaaten damit beschäftigen.
EU will Zweitwohnungen nicht pauschal verbieten
Das ist die wichtigste Nachricht vorweg: Ein europaweites Verbot von Ferienhäusern ist nicht geplant.
Brüssel will vielmehr festlegen, unter welchen Voraussetzungen Behörden überhaupt in den Immobilienmarkt eingreifen dürfen. Der Entwurf nennt ausdrücklich Maßnahmen, die den Erwerb oder die Nutzung von Grundstücken und Wohnimmobilien beschränken können, wenn diese nicht als Hauptwohnsitz genutzt werden – weder vom Eigentümer noch von einem langfristigen Bewohner.
Damit würde beispielsweise eine Wohnung, die ein Eigentümer kauft und dauerhaft an einen Menschen vermietet, der dort seinen Lebensmittelpunkt hat, grundsätzlich anders behandelt als das Apartment, das elf Monate im Jahr leer steht und im August zum Ferienquartier wird.
Auch Kurzzeitvermietungen über Plattformen wie Airbnb stehen im Visier. Der Entwurf unterscheidet dabei ausdrücklich zwischen dem privaten Eigentümer, der gelegentlich seinen eigenen Hauptwohnsitz vermietet, und professionellen Anbietern mit mehreren Ferienwohnungen. Letztere sollen leichter reguliert werden können.
Und genau diese Differenzierung ist richtig. Wer drei Wochen im Jahr seine Wohnung vermietet, weil er selbst verreist, ist nicht plötzlich die Ursache der europäischen Wohnungsnot.
Erst ab dem Achtfachen des Einkommens wird es spannend
Besonders interessant für Kommunen ist die geplante Definition eines sogenannten „Gebiets unter Wohnungsdruck“.
Damit eine Kommune diesen Status beanspruchen kann, müssten nach dem derzeitigen Entwurf drei Voraussetzungen gleichzeitig erfüllt sein.
Erstens muss der durchschnittliche Kaufpreis einer Wohnung mindestens dem Achtfachen des verfügbaren mittleren Jahreseinkommens der Bevölkerung in diesem Gebiet entsprechen. Zweitens muss sich dieses Verhältnis während der vergangenen zehn Jahre verschlechtert haben. Drittens muss anhand von Bevölkerungsentwicklung, Wohnungsangebot und Wohnungsnachfrage nachgewiesen werden, dass sich die Situation voraussichtlich auch in den kommenden drei Jahren nicht wesentlich entspannt.
Und Brüssel verlangt ausdrücklich objektive, transparente und überprüfbare Daten.
Der Bürgermeister kann also nicht nach der dritten Bürgerversammlung erklären: „Gefühlt haben wir inzwischen einfach zu viele Ferienwohnungen.“
Gefühl ist bekanntlich eine großartige Grundlage für Liebesheiraten. Für Eingriffe in Eigentumsrechte eher weniger.
Kommunen müssen den Schaden durch Zweitwohnungen nachweisen
Selbst die Einstufung als angespannter Wohnungsmarkt reicht nicht.
Eine Kommune müsste zusätzlich nachweisen, dass gerade Ferienwohnungen oder die Nutzung beziehungsweise der Erwerb von Immobilien als Zweitwohnsitz tatsächlich die Verfügbarkeit oder Bezahlbarkeit von Wohnraum verschlechtert haben.
Bei Kurzzeitvermietungen sieht der Entwurf sogar vor, dass dieser negative Einfluss über einen Zeitraum von mindestens drei Jahren nachweisbar sein muss.
Dann kommt die nächste juristische Hürde: Verhältnismäßigkeit.
Eine Maßnahme darf nur das konkret betroffene Gebiet erfassen. Sie muss geeignet und erforderlich sein. Und die Behörde muss prüfen, ob es nicht ein milderes Mittel gibt, mit dem dasselbe Ziel erreicht werden kann. Reuters zufolge nennt der Entwurf beispielsweise Mengenbegrenzungen oder Bestandsschutzregelungen als möglicherweise angemessenere Mittel als ein komplettes Verbot.
Das Ganze klingt bürokratisch. Ist es auch.
In diesem Fall erfüllt die Bürokratie allerdings einen durchaus wichtigen Zweck: Wer in Eigentumsrechte eingreifen will, soll wenigstens beweisen müssen, warum.
Deutsche dürfen nicht einfach vom Ferienhauskauf ausgeschlossen werden
Auch die nächste Grenze ist wichtig: Das geplante Instrument darf nicht zum Ausländer-Verhinderungsprogramm mutieren.
Eine spanische Kommune dürfte also nicht sagen: „Spanier dürfen kaufen, Deutsche nicht.“
Der freie Kapitalverkehr gehört zu den Grundfreiheiten der Europäischen Union. Artikel 63 AEUV schützt grundsätzlich auch den grenzüberschreitenden Erwerb von Immobilien. Einschränkungen sind zwar aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses möglich, müssen aber sachlich gerechtfertigt, diskriminierungsfrei und verhältnismäßig sein. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kennt dabei auch städtebauliche Ziele und Beschränkungen von Zweitwohnungen grundsätzlich als mögliche Rechtfertigung.
Das bedeutet übersetzt: Die Gemeinde darf unter Umständen Ferienwohnungen begrenzen. Sie darf aber nicht den Deutschen aussperren, weil er Deutscher ist.
Eigentlich eine Selbstverständlichkeit. Aber bei europäischen Regelwerken lohnt es sich gelegentlich, auch Selbstverständlichkeiten in Paragrafen zu gießen.
Airbnb ist nicht die Ursache der gesamten Wohnungsnot
Bemerkenswert ist, dass die Kommission selbst vor einer allzu einfachen Erklärung warnt.
Kurzzeitvermietungen sind zwischen 2018 und 2024 europaweit um rund 93 Prozent gewachsen. Trotzdem machen sie nach Angaben der Kommission lediglich etwa 1,2 Prozent des gesamten Wohnungsbestands der EU aus. In besonders touristischen Vierteln können es allerdings bis zu 20 Prozent sein.
Genau deshalb ist die lokale Betrachtung sinnvoll.
In einem Küstenort, in dem jedes fünfte Apartment Touristen beherbergt und Handwerker, Kellner oder Erzieher keinen Wohnraum mehr finden, kann eine Kommune ein reales Problem haben. In einer schrumpfenden Gemeinde, die froh über jeden Feriengast und jeden privaten Investor sein kann, wäre dieselbe Regulierung ziemlicher Unsinn.
Wohnungspolitik nach dem Motto „eine Regel für 450 Millionen Europäer“ wäre deshalb gerade das Gegenteil dessen, was kommunale Selbstverwaltung braucht.
Das eigentliche Problem bleibt: Europa baut zu wenig
Hier kommt der entscheidende Punkt.
Selbst die EU-Kommission räumt ein, dass Kurzzeitvermietungen und Zweitwohnungen die strukturelle Wohnungsnot nicht lösen können. Zu den wesentlichen Ursachen zählen hohe Baukosten, fehlendes Bauland, geringe Investitionen und langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren.
Die Dimension ist gewaltig. Nach Berechnungen der Kommission müssten europaweit jährlich mehr als zwei Millionen Wohnungen entstehen. Das wären rund 650.000 zusätzliche Wohnungen pro Jahr gegenüber dem heutigen Neubauvolumen.
Und genau hier wird die Debatte manchmal etwas schräg.
Wir schaffen zu wenig Wohnraum, weil Bauen teuer, langsam und kompliziert geworden ist – und reagieren darauf mit der Idee, den bestehenden Wohnraum detaillierter zu verteilen.
Das kann in einzelnen Ferienorten notwendig sein. Als wohnungspolitisches Gesamtkonzept ist es ungefähr so überzeugend, wie bei einem leeren Brotkorb darüber zu diskutieren, wer die letzte Scheibe bekommt, statt endlich den Backofen anzuschalten.
Die EU will gleichzeitig den Bauturbo einschalten
Fairerweise gehört deshalb auch die zweite Hälfte des Brüsseler Plans zur Geschichte.
Parallel zum Regulierungsrahmen empfiehlt die Kommission sogenannte „Housing Acceleration Plans“. Kommunen in angespannten Gebieten sollen Genehmigungen für bezahlbaren Wohnraum priorisieren, Umbauten beschleunigen und die Umnutzung bestehender Gebäude erleichtern.
Sogar Abweichungen von örtlichen Planungsvorschriften werden ausdrücklich ins Spiel gebracht, wenn die wesentlichen Qualitäts-, Sicherheits- und Nachhaltigkeitsstandards eingehalten werden.
Das ist der deutlich spannendere Teil des Plans.
Denn jede neue Wohnung, die tatsächlich gebaut wird, entspannt den Markt nachhaltiger als der nächste Verbotskatalog.
Was bedeutet der EU-Plan für deutsche Kommunen?
Für deutsche Städte und Gemeinden würde der Affordable Housing Act vor allem eines schaffen: einen klareren europäischen Rechtsrahmen.
Er überträgt aber nicht automatisch jedem Bürgermeister die Befugnis, ab morgen Grundstückskäufe zu untersagen. Welche Behörde welche Eingriffe vornehmen darf, richtet sich weiterhin nach den nationalen und landesrechtlichen Zuständigkeiten. Der europäische Rahmen soll vor allem definieren, wann solche Maßnahmen mit Binnenmarkt und EU-Grundfreiheiten vereinbar sein können. Euractiv betont ausdrücklich, dass Brüssel damit nicht die nationale Wohnungspolitik übernimmt.
Deutschland kennt längst Instrumente gegen eine zu starke Ferienwohnungsnutzung: Zweckentfremdungsverbote, kommunale Planungsvorgaben oder Zweitwohnungssteuern gehören regional bereits zum Werkzeugkasten.
KOMMUNAL berichtete schon 2019 darüber, wie Tourismusorte etwa in Bayern versuchten, den Anteil von Zweitwohnungen einzudämmen.
Neu wäre nun vor allem, dass Brüssel europaweit Kriterien liefert, nach denen noch deutlich weitergehende Einschränkungen rechtssicherer begründet werden könnten.
Zweitwohnungen beschränken? Erst bauen, dann verbieten
Für Kommunen steckt in dem Entwurf deshalb eine durchaus vernünftige Idee: Mehr Entscheidungsspielraum vor Ort ist besser als eine zentrale Brüsseler Einheitsregel.
Eine Inselgemeinde kennt ihre Wohnungsprobleme besser als ein Schreibtisch in der Europäischen Kommission. Das gilt ebenso für Sylt wie für Mallorca, die Algarve oder irgendeinen Ort in der Toskana.
Aber kommunale Freiheit bedeutet eben auch Freiheit für die Bürger.
Eigentum darf nicht zur Verfügungsmasse kommunaler Wohnungspolitik werden, nur weil eine politische Mehrheit den nächsten Ferienhauskäufer zum Sündenbock erklärt.
Die richtige Reihenfolge lautet deshalb: Bauland mobilisieren. Genehmigungen beschleunigen. Umbauten erleichtern. Investoren bauen lassen. Leerstand aktivieren. Und erst wenn all das nicht reicht und nachweisbar massenhaft Wohnungen dem normalen Markt entzogen werden, kann über gezielte Einschränkungen gesprochen werden.
