Die Folgen der Bankenkrise
Ein Gastbeitrag von Dr. Gunter Dunkel, Präsident des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands, VÖB
Zu Recht sind die Menschen in unserem Land der Auffassung, dass sich eine Finanzkrise des erlebten Ausmaßes nicht mehr wiederholen darf. Diese Haltung von Bevölkerung, Politik und Aufsicht unterstützen die öffentlichen Banken konstruktiv. Doch die neue Bankenregulierung stellt die Kreditwirtschaft vor große Herausforderungen. Von den Banken wird mehr Eigenkapital und mehr Liquidität verlangt, Risiken sind künftig umfangreicher abzusichern. Diese vernünftigen Vorgaben können in einigen Fällen den Spielraum für Kreditvergaben verringern. Auch die Kommunen fragen zu Recht, ob ihre Finanzierungen durch die Regulierung auch beeinträchtigt werden oder sich massiv verteuern könnten.
Für viele Gemeinden, Städte und Landkreise ist das klassische Kommunaldarlehen das Standardinstrument für die Kapitalbeschaffung.
Über 90 Prozent der Kommunen nutzen es. Obgleich sich das Interesse größerer Kommunen auch auf kapitalmarktorientierte Instrumente wie Kommunalanleihen richtet, wird mittelfristig kaum eine Kommune ihren gesamten Kapitalbedarf am Kapitalmarkt decken können. Der klassische Bankkredit wird das bevorzugte Instrument zur Finanzierung langfristiger Investitionsvorhaben bleiben.
Gerade die Landesbanken und Förderbanken, die zusammen knapp die Hälfte der Kommunalfinanzierung abdecken, betrachten die Auswirkungen der Bankenregulierung auf die Kommunalfinanzierung sehr genau. Durch das Privileg, für einen Kommunalkredit kein Kapital hinterlegen zu müssen, entstehen der Kreditwirtschaft bisher keine Eigenkapitalkosten. Gleichzeitig wird der Kommunalkredit auf der Grundlage der genehmigten Haushaltssatzung der Kommune vergeben, die eine weiter gehende Kredit- und Bonitätsprüfung durch die Bank ersetzt. Dadurch sind die Kosten für das Darlehen bankseitig weit geringer als beispielsweise bei Unternehmensfinanzierungen vergleichbaren Volumens. Diesen Kostenvorteil geben die Banken bisher an die Kommunen weiter. Offen ist aber immer noch, wie stark sich diese attraktiven Bedingungen künftig verändern werden. Die Staatsschuldenkrise in Europa hat den Blick der Bankenaufsicht auf die Verschuldung der öffentlichen Kreditnehmer gelenkt, auch die politischen Entscheidungsträger sind sensibilisiert. Diese neue Sicht wird in politischen Forderungen nach Schaffung einer Insolvenzfähigkeit der Öffentlichen Hand und der künftigen Anrechnung von Forderungen gegenüber öffentlichen Schuldnern auf das Eigenkapital deutlich, wie sie etwa von Teilen der Bundesregierung und sehr klar von der Deutschen Bundesbank artikuliert wurden.
Unabhängig von der Frage, ob eine Umsetzung solcher Überlegungen zu erwarten ist, wird auf Seiten der Bankenaufsicht eine Entwicklung erkennbar, die zum Beispiel in Limitsystemen zum Ausdruck kommt. Die Begrenzung der Kreditvergabe durch Limitsysteme gehört mittlerweile auch im Kommunalgeschäft zum Tagesgeschäft. Diese Limitsysteme binden das Volumen von Kommunalkrediten an bestimmte Kriterien, wie Einwohnerzahlen oder die Haushaltssicherung. Dies soll verhindern, dass eine Bank das gesamte Schuldenportfolio einer Kommune übernimmt. Die Bankenaufsicht beobachtet und prüft die Risikomanagementsysteme der Banken – auch hinsichtlich ihrer öffentlichen Kreditnehmer – sehr genau. Gleichzeitig fordert sie mit den „Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk)“ Limits auch für öffentliche Kundenadressen.
Ein weiteres regulatorisches Vorhaben ist die Einführung einer „Leverage Ratio“, die wie eine Schuldenbremse für Banken wirkt und im Zuge von Basel III eingeführt werden soll.
Die Leverage Ratio ist eine einfach anzuwendende Beurteilungsgröße, die alle aktiven Bilanzpositionen (und die außerbilanziellen Positionen) einer Bank deren Eigenkapital gegenüberstellt. Eine Gewichtung der Positionen nach dem Risikogehalt der Forderungen wird dabei nicht vorgenommen. Eine deutsche Staatsanleihe wie ein Kommunalkredit erhält so das gleiche Gewicht wie ein deutlich risikoreicheres Geschäft bei gleichem Bilanzvolumen.
Die Leverage Ratio wird zunächst in einer Erfassungs- und Auswertungsphase von den Banken unverbindlich zu berechnen sein. Die Aufsicht denkt jedoch über eine verbindliche Erfassungs- und Publizitätspflicht der Kennziffer ab 2018 nach. Diese nicht risikodifferenzierte Kreditobergrenze für Banken erscheint aber nur auf dem ersten Blick vernünftig. Denn nicht ohne Grund ging es bisher darum, das tatsächliche Risiko der Geschäfte möglichst genau zu messen, um den Banken Anreize für eine vorsichtige Strategie zugeben. Die Vorgabe einer nicht risikosensitiven Leverage Ratio bedeutet hier einen Rückschritt. Hier wird am Ende das ohne Eigenkapitalunterlegung mögliche Kommunalkreditgeschäft durch die Hintertür künstlich begrenzt. Schlimmer noch: Die Kreditinstitute, die sich auf Finanzierungen mit geringen Risiken spezialisiert haben, werden quasi bestraft. Die Leverage Ratio wird den Blickwinkel der Banken auf das Kommunalkreditgeschäft verändern, weil letztlich über das Volumen der deutsche Kommunalkredit einem deutlich risikoreicheren Geschäft gleichgestellt wird. Damit droht der klassische Kommunalkredit tendenziell unattraktiver zu werden, was wiederum zu einer Anpassung der Konditionen oder einer Verknappung des Angebots führen kann.
Kommunale Anleihen bieten hier keinen Ausweg.
Sie werden perspektivisch größeren Kommunen vorbehalten sein. Allerdings hat sich Schuldscheindarlehen als hilfreiches Instrument zwischen der Anleihe und dem klassischen Kommunalkredit erwiesen. Dieses standardisierte Instrument ist günstiger als die Anleihe und erfordert geringere Publizitäts- und Berichterstattungspflichten. Als Partner der Kommunen können gerade die Landesbanken Vermittler oder Makler bei der gezielten Auswahl von Investoren sein. Beim derzeitigen Zinsniveau und dem hohen Anlagedruck der institutionellen Anleger lässt sich so Kapital über lange Laufzeiten zu attraktiven Konditionen erzielen.
Der mit der Bankenregulierung verbundene Änderungs- und Anpassungsdruck auf die Banken ist unverkennbar. . Die Regulierung der Banken wird auch Auswirkungen auf die Kommunalfinanzierung haben. Trotz der verbesserten Einnahmensituation der Haushalte werden die finanziellen Herausforderungen für Kommunen hoch bleiben. Die neuen aufsichtsrechtlichen Regelungen führen aber vermutlich dazu, dass Finanzierungen für Kommunen mittelfristig teurer werden. Der Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands setzt sich deshalb bei den zukünftigen Regulierungsvorhaben stark für die Belange der kommunalen Kunden ein, weil diese eine feste Größe in den Geschäftsmodellen seiner Mitglieder sind.. Die berechtigten Interessen unserer Kunden dürfen nicht vergessen werden.
