Widmung des Rathauses
Swingerparty im Rathaus: Darf Mannheim das verbieten?
Dass Kommunalpolitik gelegentlich schmutzig sein kann, ist keine neue Erkenntnis. In Mannheim könnte diese Redewendung nun allerdings eine völlig neue Bedeutung bekommen.
Der Mannheimer Stadtrat Julien Ferrat will eine Swingerparty im Rathaus veranstalten. Ferrat sitzt als Einzelstadtrat im Mannheimer Gemeinderat und ist bereits mehrfach mit ungewöhnlichen politischen Aktionen aufgefallen. Nun will er nach eigenen Angaben mit einer „politischen Swingerparty“ für seine Idee werben, Mannheim als Standort für FKK- und Swinger-Angebote zu etablieren.
Seine Begründung ist ebenso schlicht wie medienwirksam: Das Rathaus sei zentral gelegen. Außerdem gebe es nach seiner Darstellung keine Hausordnung oder kommunale Satzung, die eine Swingerparty ausdrücklich verbiete. Sollte die Stadt ihm die Nutzung verweigern, kündigt Ferrat an, „bis vor das Bundesverfassungsgericht“ zu ziehen.
Die Stadt Mannheim reagiert bislang zurückhaltend. Die Verwaltung erklärt schmallippig, ihr lägen noch keine konkreten Informationen darüber vor, wie die Veranstaltung tatsächlich ablaufen soll. Aufgrund der bisher bekannten Pläne bestünden allerdings „erhebliche Zweifel“ an deren Zulässigkeit und Durchführbarkeit. Die Verwaltung will den Sachverhalt mit Ferrat klären.
Damit wird aus einer kuriosen Schlagzeile eine durchaus spannende Frage des Kommunalrechts.
Darf eine Swingerparty im Rathaus stattfinden?
Der entscheidende Punkt lautet zunächst: Nur weil etwas nicht ausdrücklich verboten ist, darf deshalb noch lange nicht jeder das Rathaus dafür benutzen.
Bei einem kommunalen Gebäude geht es rechtlich nicht nur um Verbote, sondern vor allem um dessen Zweckbestimmung – Juristen sprechen von der „Widmung“. Kommunale öffentliche Einrichtungen dürfen grundsätzlich nur in dem Rahmen genutzt werden, für den die Gemeinde sie zur Verfügung gestellt hat. Genau diesen Grundsatz hat das Bundesverwaltungsgericht mehrfach bestätigt.
Ein einfaches Beispiel: Wer eine kommunale Sporthalle benutzen darf, kann dort nicht automatisch einen Gebrauchtwagenhandel eröffnen. Und wer Zugang zum Rathaus besitzt, bekommt deshalb noch lange keinen Generalschlüssel für jede denkbare Freizeitgestaltung.
Für Mannheim könnte genau dieser Punkt entscheidend werden. Die städtische Satzung über die Finanzierung der Arbeit des Gemeinderates stellt Fraktionen, Gruppierungen und Einzelmitgliedern zwar räumliche und technische Infrastruktur zur Verfügung. Diese Infrastruktur ist jedoch ausdrücklich mit der Erfüllung der Aufgaben im Gemeinderat verbunden; auch die geregelte Nutzung von Arbeits- und Besprechungsräumen dient der Gemeinderatstätigkeit.
Sollte Ferrat also einen Sitzungssaal oder andere ausschließlich der Ratsarbeit gewidmete Räume für tatsächliche sexuelle Handlungen nutzen wollen, spricht einiges dafür, dass die Veranstaltung bereits am Nutzungszweck scheitert.
Eine besondere Hausordnung mit dem Satz „Swingerpartys verboten“ braucht es dafür nicht.
Sex ist nicht automatisch verboten
Dabei muss allerdings sauber getrennt werden. Eine Swingerparty unter erwachsenen, einwilligenden Teilnehmern ist nicht allein deshalb rechtswidrig, weil dort sexuelle Kontakte stattfinden.
Strafrechtlich kann es beispielsweise relevant werden, wenn sexuelle Handlungen öffentlich vorgenommen werden und dadurch absichtlich oder wissentlich ein Ärgernis erregt wird. Genau diesen Fall erfasst § 183a Strafgesetzbuch. Bei einer geschlossenen Veranstaltung unter Erwachsenen stellt sich die Situation allerdings anders dar.
Für den Rathaus-Streit hilft Ferrat das nur begrenzt. Denn die Frage lautet nicht lediglich: „Ist Swingen erlaubt?“ Sondern: „Muss die Stadt dafür einen bestimmten kommunalen Raum zur Verfügung stellen?“
Und darauf lautet die Antwort keineswegs automatisch Ja.
Ist eine Swingerparty plötzlich eine Demonstration?
Interessanter wird die Sache durch Ferrats politische Begründung. Er präsentiert die Veranstaltung nicht lediglich als private Party, sondern als politische Aktion für ein von ihm gefordertes touristisches Konzept für Mannheim.
Damit kommen Meinungsfreiheit und möglicherweise sogar Versammlungsfreiheit ins Spiel.
Und ausgerechnet hier existiert ein bemerkenswert passendes Urteil.
Das Bundesverwaltungsgericht musste sich bereits mit einer Veranstaltung beschäftigen, die politische Forderungen mit ziemlich viel Party verband: der Berliner „Fuckparade“. Behörden hatten bezweifelt, dass eine Veranstaltung mit lauter Musik und Tanz überhaupt eine politische Versammlung sein könne. Das Bundesverwaltungsgericht entschied 2007 jedoch, dass sämtliche Elemente betrachtet werden müssen. Enthält eine Veranstaltung sowohl Unterhaltung als auch erkennbare Beiträge zur öffentlichen Meinungsbildung, kommt es auf ihr Gesamtgepräge an. Lässt sich kein klares Übergewicht der Unterhaltung feststellen, kann die Veranstaltung unter den Schutz der Versammlungsfreiheit fallen.
Das könnte Ferrats stärkstes juristisches Argument werden.
Nur: Eine Pressemitteilung macht aus Gruppensex noch keine Demonstration.
Ein Gericht müsste konkret prüfen, was bei der Veranstaltung tatsächlich stattfinden soll. Gibt es Diskussionen, politische Forderungen, Vorträge oder öffentliche Kundgebungen? Oder besteht der Kern der Veranstaltung aus sexuellen Begegnungen und die politische Botschaft liefert lediglich die dekorative Schleife darum?
Je stärker der tatsächliche Party- und Sexualcharakter überwiegt, desto schwieriger dürfte es werden, die gesamte Veranstaltung unter Art. 8 Grundgesetz zu ziehen. Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet ausdrücklich zwischen Versammlungen zur gemeinschaftlichen Meinungsbildung und bloßen Ansammlungen oder Veranstaltungen zur Unterhaltung.
Die Versammlungsfreiheit öffnet nicht jede Rathaustür
Selbst wenn Ferrat seine Veranstaltung als politische Versammlung durchbekommen sollte, wäre der Streit damit nicht entschieden.
Denn die Versammlungsfreiheit gibt niemandem einen Anspruch darauf, an jedem beliebigen Ort demonstrieren zu dürfen.
Das Bundesverfassungsgericht hat das ausgesprochen deutlich formuliert: Die Versammlungsfreiheit verschafft kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Geschützt sind insbesondere Orte, an denen bereits ein allgemeiner öffentlicher Kommunikationsverkehr eröffnet wurde. Das Gericht entwickelte diese Rechtsprechung unter anderem für öffentlich zugängliche Bereiche des Frankfurter Flughafens.
Ein Rathausfoyer, das regelmäßig für Ausstellungen, Empfänge und Bürgerveranstaltungen genutzt wird, kann deshalb rechtlich anders zu beurteilen sein als ein Ratssaal, der ausschließlich für Sitzungen und kommunalpolitische Arbeit vorgesehen ist.
Genau deshalb sollten Kommunen ihre Nutzungsregeln kennen. Wer seine Räume für alles Mögliche öffnet, schafft damit möglicherweise rechtliche Ansprüche. Wer den Nutzungszweck dagegen von Anfang an klar definiert, hat erheblich mehr Handlungsspielraum.
Der Fall Wetzlar zeigt die Grenzen des kommunalen Hausrechts
Wie schnell Kommunen dabei vor Gericht landen können, zeigte 2018 die Stadt Wetzlar.
Dort ging es zwar nicht um eine Swingerparty, sondern um eine Veranstaltung der damaligen NPD. Die Partei wollte eine kommunale Stadthalle nutzen. Verwaltungsgerichte verpflichteten die Stadt zur Überlassung. Als die Stadt die gerichtlichen Entscheidungen nicht umsetzte, beschäftigte sich schließlich sogar das Bundesverfassungsgericht mit dem Fall und ordnete Maßnahmen zur Sicherung der Veranstaltung an. Anschließend ließ Karlsruhe den Vorgang durch die Kommunalaufsicht aufarbeiten.
Die Lehre daraus ist bis heute wichtig: Eine Kommune kann nicht einfach sagen, dieser Veranstalter oder dessen Auffassungen seien ihr unsympathisch, wenn die jeweilige Halle grundsätzlich für vergleichbare Veranstaltungen geöffnet ist.
Das Hausrecht einer Kommune ist eben kein privates Wohnzimmerrecht nach dem Motto: Den mag ich, den mag ich nicht.
München verlor im Streit um städtische Räume
Noch deutlicher wurde das Bundesverwaltungsgericht 2022 in einem Verfahren gegen die Stadt München.
München hatte beschlossen, städtische Räume nicht für Veranstaltungen zur Verfügung zu stellen, die sich mit der Anti-israelischen BDS-Kampagne beschäftigten. Die Kampagne fordert einen wirtschaftlichen und politischen Boykott Israels. Das Bundesverwaltungsgericht kassierte diese Regelung. War ein kommunaler Veranstaltungssaal grundsätzlich für politische Diskussionen geöffnet, durfte die Stadt die Nutzung nicht allein deshalb verweigern, weil ihr ein bestimmtes Diskussionsthema missfiel. Das verletzte die Meinungsfreiheit.
Auch dieses Urteil könnte für Mannheim wichtig werden – allerdings nur, wenn die beantragten Räume tatsächlich für vergleichbare Veranstaltungen gewidmet sind.
Das ist der juristische Haken an Ferrats Fall.
Nicht die Frage „Ist seine politische Forderung geschmackvoll?“ dürfte entscheiden. Entscheidend ist vielmehr: Für welche Veranstaltungen steht der konkrete Raum üblicherweise zur Verfügung?
Kommunen dürfen ihre Räume begrenzen
Dass Städte und Gemeinden keineswegs jeden politischen Veranstalter hereinlassen müssen, zeigt ein weiterer aktueller Fall.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied 2024 über die Nutzung eines kommunalen Gemeindezentrums für politische Veranstaltungen. Dabei bestätigte das Gericht einen wichtigen Grundsatz: Eine Kommune kann den Nutzungszweck einer öffentlichen Einrichtung für die Zukunft ändern und beispielsweise politische Veranstaltungen generell ausschließen. Sie ist nicht von vornherein verpflichtet, kommunale Räume für Parteiveranstaltungen bereitzustellen.
Was nicht geht: Erst einen unliebsamen Antrag erhalten und anschließend blitzschnell die Spielregeln ändern, nur um genau diesen Antragsteller draußen zu halten. Das kann gegen das Willkürverbot und den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen. Genau darin sah der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in dem entschiedenen Fall ein Problem.
Für Bürgermeister bedeutet das: Klare Regeln vor dem Streit sind Gold wert. Eine spontan erfundene „Lex Swingerparty“ wäre juristisch erheblich angreifbarer als eine längst bestehende, sachlich begründete Nutzungsordnung.
Welche Chancen hätte Ferrat vor Gericht?
Nach der bislang bekannten Sachlage erscheinen Ferrats Chancen auf eine erfolgreiche Klage auf Nutzung des Mannheimer Ratssaals eher gering – jedenfalls dann, wenn der Raum ausschließlich oder überwiegend für Gemeinderatssitzungen, Ausschüsse und unmittelbar damit verbundene Veranstaltungen bestimmt ist.
Für diese Einschätzung sprechen drei Punkte.
Erstens verschafft die bloße Mitgliedschaft im Gemeinderat keinen unbegrenzten Anspruch auf private Nutzung kommunaler Räume. Die Mannheimer Regelungen stellen Infrastruktur für die gemeinderätliche Arbeit bereit.
Zweitens garantiert auch Art. 8 Grundgesetz kein Recht, eine Versammlung an jedem beliebigen Ort abzuhalten. Ein nicht allgemein für Veranstaltungen geöffneter Sitzungssaal wird nicht dadurch zum öffentlichen Veranstaltungszentrum, dass ein Stadtrat dort gerne feiern möchte.
Drittens müsste Ferrat überhaupt erst plausibel machen, dass die Veranstaltung ihrem Gesamtcharakter nach wesentlich der politischen Meinungsbildung dient. Bei einer Veranstaltung, deren angekündigter Kern eine Swingerparty ist, dürfte genau darüber kräftig gestritten werden. Die Rechtsprechung zur „Fuckparade“ zeigt zwar, dass Unterhaltung und politische Aussage zusammengehen können. Sie zeigt aber ebenso, dass Gerichte genau hinschauen, welches Element eine Veranstaltung prägt.
Ganz aussichtslos wäre eine Klage allerdings nicht unter allen Umständen.
Sollte Mannheim denselben Raum regelmäßig für private Feiern, gesellschaftliche Veranstaltungen, Parteiabende oder andere Veranstaltungen von Gemeinderäten öffnen, würde die Situation deutlich schwieriger. Dann müsste die Stadt sachlich erklären können, warum sie gerade Ferrats Veranstaltung anders behandelt. Art. 3 Absatz 1 Grundgesetz verpflichtet staatliche Stellen zur Gleichbehandlung; eine Ablehnung allein aufgrund moralischer Missbilligung könnte deshalb problematisch werden.
Die entscheidende Akte liegt also möglicherweise gar nicht in Karlsruhe. Sie liegt im Mannheimer Rathaus und trägt eine ziemlich trockene Überschrift: Nutzungsordnung, Widmung oder bisherige Vergabepraxis.
Kann Ferrat wirklich bis vor das Bundesverfassungsgericht ziehen?
Theoretisch: ja. Praktisch: nicht sofort.
Sollte Mannheim einen förmlichen Antrag ablehnen, würde sich der Streit zunächst vor den Verwaltungsgerichten abspielen. Bei besonderer Eilbedürftigkeit könnte Ferrat versuchen, im vorläufigen Rechtsschutz eine Nutzung zu erzwingen. Erst nachdem der fachgerichtliche Rechtsweg ausgeschöpft ist, kommt grundsätzlich eine Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe in Betracht. Genau das schreibt § 90 Absatz 2 Bundesverfassungsgerichtsgesetz vor.
Das Bundesverfassungsgericht wäre also nicht die erste Instanz für die Frage, ob im Mannheimer Rathaus geswingt werden darf.
Und selbst dort würde nicht darüber abgestimmt, ob die Richter persönlich Swingerpartys für eine begrüßenswerte Bereicherung kommunaler Wirtschaftsförderung halten. Geprüft würde vielmehr, ob staatliche Stellen oder Gerichte Grundrechte verletzt haben.
Der Unterschied ist erheblich.
Der wichtigste Rat für Kommunen: Regeln Sie Ihre Räume
Für andere Städte und Gemeinden steckt deshalb mehr in der Mannheimer Geschichte als ein ziemlich dankbarer Partywitz.
Kommunen sollten klar festlegen, welche Räume als öffentliche Einrichtungen zur Verfügung stehen, welche Veranstaltungen dort stattfinden dürfen, wer nutzungsberechtigt ist und welche sachlichen Ausschlussgründe gelten. Besonders wichtig ist eine einheitliche Vergabepraxis.
Denn die Rechtsprechung zeigt eine klare Linie: Kommunen besitzen erheblichen Gestaltungsspielraum bei der Frage, wofür sie ihre Einrichtungen öffnen. Haben sie die Tür aber erst geöffnet, dürfen sie anschließend nicht willkürlich entscheiden, wer hindurchgehen darf.
Das gilt für Parteitage, politische Diskussionsveranstaltungen und Bürgerforen genauso wie für andere Nutzungen.
Vielleicht demnächst sogar für eine Swingerparty.
Dass Rathäuser Orte lebendiger Demokratie sein sollen, steht schließlich außer Frage. Ob man das in Mannheim gleich derart körperlich interpretieren muss, dürfen nun Verwaltung und möglicherweise Verwaltungsrichter klären.
