Kommunale Insolvenz löst Probleme nicht

Rechtslage im internationalen Vergleich
Nach geltendem Recht werden gemäß § 12 Abs. 1 Nr.2 Insolvenzordnung (InsO) juristische Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes unterstehen, vom Insolvenzverfahren ausgeschlossen, sofern das Landesrecht dies vorsieht. Von dieser Möglichkeit haben die Landesgesetzgeber, z.B. in NRW in Form des § 128 Abs. 2 Gemeindeordnung NRW (GO), Gebrauch gemacht, wonach ein Insolvenzverfahren über das Vermögen der Gemeinde nicht zulässig ist.
Dies ist auch international die Regel und steht im Einklang mit den im Jahr 2004 von der Kommission der Vereinten Nationen für Handelsrecht (UNCITRAL) erlassenen Richtlinien für ein Insolvenzrecht. Ein Insolvenzrecht für Staaten und Kommunen ist darin ausdrücklich ausgeklammert worden. Abweichend davon gibt es aber durchaus Staaten, die für ihre Kommunen eine Insolvenz vorsehen. Bekanntestes Beispiel dafür sind die USA. Aufgrund des dort geltenden no-bailout-Prinzips werden überschuldete Kommunen nicht durch die jeweiligen Bundesstaaten gerettet. Außerhalb von Europa hält neben den USA auch noch Südafrika (Municipal Finance Management Act 2003) ein Schuldenbereinigungsverfahren für insolvente Kommunen bereit. Auch in Europa gibt es Länder, in denen ein Gemeindeinsolvenzverfahren gesetzlich verankert ist. Dazu gehören Ungarn und Lettland. In Österreich ist eine formale Insolvenzfähigkeit der Kommunen anerkannt. Diese ist dabei aber auf das konkursfähige Vermögen der Gemeinde beschränkt.
Die meisten praktischen Anwendungsfälle kommunaler Insolvenzen sind aus den USA bekannt. Seit der Kodifikation des Chapter 9 im Jahr 1937 bis Juni 2012 gab es in den USA ca. 640 Fälle kommunaler Insolvenzen. Die drei bislang größten Fälle kommunaler Insolvenz in der Geschichte des Chapter 9 ereigneten sich 2011 in Jefferson County, Alabama und Orange County, Kalifornien im Jahr 1994 sowie im Jahr 2014 in Detroit.
Haftungsverbund von Bund, Ländern und Kommunen
In Deutschland gehen wir von einem gesamtstaatlichen Haftungsverbund von Bund, Ländern und Kommunen aus. Dies bedeutet, dass im theoretisch denkbaren Fall von Zahlungsschwierigkeiten das Land für die Kommunen einstehen müsste. Für Zahlungsschwierigkeiten der Länder müsste wiederum der Bund einstehen.
Eine gesetzliche Normierung dieses Haftungsverbundes ist zwar nicht ausdrücklich erfolgt. Der rechtliche Anknüpfungspunkt für die Annahme des Haftungsverbundes ist aber in der Finanzverfassung des Grundgesetzes und der Länderverfassungen zu sehen. So ist das Land beispielsweise gem. Art. 79 Satz 2 der Landesverfassung NRW verpflichtet, im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten. Gemäß Art. 78 Abs. 4 Landesverfassung NRW überwacht das Land die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Mit den Regelungen in den Gemeindeordnungen über die Kommunalaufsicht steht den Ländern hierzu ein umfangreicher Maßnahmenkatalog zur Verfügung. Letztlich kommt in den Regelungen zum Ausdruck, dass die Länder die Verantwortung dafür tragen, dass die Kommunen dauerhaft zahlungsfähig bleiben.
Auf jeden Fall gilt faktisch der Haftungsverbund zwischen Kommunen, Land und Bund. Würde man eine Haftung verneinen und auch nur eine einzige Kommune in Deutschland ihren Zahlungspflichten nicht mehr nachkommen können, hätte dies dramatische Folgen für die gesamte klassische Kreditversorgung der öffentlichen Hand. Diese würde wegen der Einpreisung des Kreditausfallrisikos auf jeden Fall schlagartig zumindest teurer.
Grundliegende Unterschiede zur Privatwirtschaft
Dieses bündische Prinzip ist letztlich Konsequenz aus der Tatsache, dass Bund, Länder und Gemeinden in einen gestuften Aufgabenmodell gemeinsam öffentliche und vom Gesetzgeber beschlossene Aufgaben für die Versorgung ihrer Bürger wahrnehmen, die aus Steuermitteln auch adäquat und dauerhaft gegenfinanziert werden müssen. Insofern gibt es keine erkennbare staatsrechtliche Rechtfertigung dafür, das Risiko der angemessenen Finanzierung einseitig auf Banken und andere Kreditgeber zu verlagern, insbesondere dann, wenn die Selbstfinanzierungsfähigkeit des Staates insgesamt nicht in Frage gestellt ist.
Dies ist ein entscheidender Unterschied zur Privatwirtschaft, in der es darum geht, marktgängige Produkte mit Gewinnerzielungsabsicht zu vertreiben und bei der die Insolvenzfähigkeit die Kehrseite des unternehmerischen Risikos und der damit einhergehenden Gewinnchancen ist.
Insolvenz als Anreiz für wirtschaftliches Arbeiten?
Es bliebe als denkbare Begründung für eine Insolvenzfähigkeit der Kommunen deshalb nur die Erwartung, dass sich das „Damoklesschwert“ der Insolvenz positiv auf Konsolidierungsbemühungen der Kommunen und ihrer Räte auswirken würde. Allerdings zeigen gerade die unterschiedlichen Hilfsprogramme der Länder, dass vielerorts durch jahrelange Sparrunden die verbleibenden Einsparpotentiale so gering sind, dass nicht erwartet wird, dass die betroffenen Kommunen sich ohne Hilfe aus ihrem Dilemma befreien können. Dass externe „Insolvenzberater“ ohne Kenntnis der örtlichen Situation hier mehr erreichen könnten, ist eine Illusion, wie auch die bisherige Tätigkeit der von der Kommunalaufsicht eingesetzten „Beauftragten“ eindrucksvoll belegt.
Fazit
Die Einführung einer kommunalen Insolvenzfähigkeit löst nicht die kommunalen Finanzprobleme. Im Gegenteil: sie droht die Refinanzierungsmöglichkeiten zu verteuern. Im Übrigen: eine Kommune, die heute nicht in der Lage ist, die ihr übertragenen Aufgaben zu finanzieren, wird dazu auch nach Durchführung eines Insolvenzverfahrens nicht in der Lage sein.