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Die unendliche Geschichte

Seit 1995 wird in Deutschland über eine Reform der Grundsteuer diskutiert. Sie gilt als schlafender Riese für die Steuereinnahmen der Kommunen. Wird der Riese jetzt geweckt?

20 Jahre sind eine lange Zeit. Das wird deutlich, wenn man einen Blick zurück in das Jahr 1995 wirft: Die Bundesregierung arbeitete noch im beschaulichen Bonn und wurde im dreizehnten Jahr von Helmut Kohl als Bundeskanzler geführt. Microsoft veröffentlichte in diesem Jahr sein Betriebssystem Windows 95 und erzürnte damit zumindest kurzfristig alle Nutzer, die das „gute alte“ Windows 3.1 gewohnt waren. Und in den USA wurde mit „BackRub“ der Vorläufer von Google vorgestellt. Alles lange her, aber noch in Erinnerung.

Der schlafende Riese

Ein weiteres Ereignis aus dem Jahr 1995 ist in Vergessenheit geraten, auch wenn es als politisches Thema auch weiterhin hohe Aktualität – gerade für Städte und Gemeinden – besitzt: Die Finanzministerkonferenz der Länder befasste sich mit der Reform der Grundsteuer. Das Gremium stellte „mittelfristig“ eine neue Bemessungsgrundlage und ein „stark vereinfachtes Verfahren“ in Aussicht. Mittelfristig? Knappe zwanzig Jahre später wartet Deutschland immer noch auf den Abschluss dieses Reformprozesses. Demnächst werden sich die politischen Gremien wieder mit der Grundsteuer befassen. Auf dem Tisch liegt ein neuer Reformvorschlag. Ein weiterer in einer schier unendlichen Reihe von Konzepten für eine neue Grundsteuer. Und ein weiteres Kapitel in einer scheinbar unendlichen Geschichte.

Worum geht es genau?

Die Grundsteuer ist eine der ältesten Steuerformen in Deutschland. Sie wird auf das Eigentum an Grundstücken und deren Bebauung erhoben. Die Idee einer Grundsteuer reicht in Deutschland bis in das 18. Jahrhundert zurück. Und schon im Jahr 1810 wurde erstmals über eine Reform der Grundsteuer diskutiert. Ziel schon damals: Die Steuererhebung zu vereinfachen und zu vereinheitlichen. Ein einheitliches Grundsteuergesetz für das Königreich Preußen wurde allerdings erst rund 50 Jahre später, im Jahr 1861, beschlossen. Skeptikern mag dies ein Indiz dafür ein, dass Reformen an dieser Steuer offenbar traditionell eine lange Zeitspanne in Anspruch nehmen.

Die Bedeutung der Grundsteuer

Nach der Gewerbesteuer ist sie die zweitwichtigste kommunale Einnahmequelle mit eigenem Hebesatzrecht. Im Jahr 2013 waren bundesweit Einnahmen in Höhe von rund 12 Milliarden Euro aus dieser Quelle zu verzeichnen. Und die Einnahmen aus der Grundsteuer werden weiter steigen. Denn die Kommunen in Deutschland befinden sich in einer unverändert schwierigen Finanzlage. Über 133 Milliarden Euro beträgt die Verschuldung der Städte und Gemeinden. Neben diesem Schuldenberg schieben sie auch noch einen massiven Investitionsrückstand vor sich her. Die KfW Bankengruppe bezifferte den kommunalen Investitionsstau im Jahr 2014 auf 118 Milliarden Euro. In Zeiten derart angespannter Kassen bleibt vielen Städten und Gemeinden nichts anderes übrig, als an dieser Einnahmeschraube zu drehen. Denn die Grundsteuer ist verlässlich. Sie ist nicht konjunkturabhängig und stellt eine kalkulierbare, sichere Einnahme dar. Kommunen sind auf die Grundsteuer zwingend angewiesen.

Wie berechnet sich die Grundsteuer?

Derzeit wird die Grundsteuer in Deutschland auf der Basis von Einheitswerten erhoben, aus denen in Kombination mit einer Grundsteuermesszahl der Grundsteuermessbetrag errechnet wird. Dieser wiederum wird mit dem von der jeweiligen Gemeinde festgelegten Hebesatz multipliziert. Am Ende dieser Rechnung steht dann der jährliche Grundsteuerbetrag fest. Ein ziemlich komplexes Verfahren. Das wirkliche Problem an der derzeitigen Praxis sind allerdings die Einheitswerte. Sie reichen in den alten Bundesländen in das Jahr 1964 zurück. Zugrunde liegen die damals im Zuge einer Hauptfeststellung ermittelten Werte für Grundstücke und Gebäude. In den neuen Bundesländern gehen diese Werte sogar auf eine Wertfeststellung im Jahr 1935 zurück.

Wie realistisch ist der Wert?

Dass diese Einheitswerte nicht mehr die tatsächlichen Werte widerspiegeln liegt auf der Hand. Schätzungen gehen davon aus, dass die tatsächlichen Werte heute um rund das 20fache höher liegen als zum Zeitpunkt der Wertermittlung. Dieser Entwicklung kann durch eine entsprechende Steigerung der Hebesätze noch begegnet werden. Viel gravierender ist allerdings, dass innerhalb der Gemeinden deutliche Differenzen in der tatsächlichen Wertentwicklung zu verzeichnen sind. So sind teilweise massive Verzerrungen im Hinblick auf die Höhe der Grundsteuer zu beobachten. Dies hat mit den veralteten Einheitswerten zu tun. Die Stadt Bremen errechnete beispielsweise, dass für ein Reihenhaus mit 140 Quadratmetern Grundfläche in bester Lage rund 180 Euro Grundsteuer zu zahlen ist. Eine Wohnung mit der halben Grundfläche in einem mehrgeschossigen Haus in schlechterer Lage schlägt bei der Grundsteuer bei der derzeitigen Berechnung aber mit knapp 320 Euro zu Buche. Verkehrte Welt.

Ist die Grundsteuer verfassungswidrig?

Diese Praxis der Steuerberechnung gefährdet nicht nur Akzeptanz der Grundsteuer bei Bürgerinnen und Bürgern. Auch das Damoklesschwert einer möglichen Verfassungswidrigkeit schwebt über dieser wichtigen kommunalen Einnahmequelle. Der Bundesfinanzhof, das oberste deutsche Gericht für Steuersachen, hat im Jahr 2010 bereits festgestellt, dass die derzeitige Praxis der Wertfeststellung geändert werden müsse, da sie ansonsten „mit der Verfassung nicht vereinbar“ sei. Nun sind beim Bundesverfassungsgericht zwei Verfassungsbeschwerden gegen die derzeitige Praxis der Grundsteuererhebung anhängig. Nicht wenige Stimmen vermuten, dass Karlsruhe die jetzige Praxis als nicht mit der Verfassung konform ansehen könnte.
Sollte das Bundesverfassungsgericht das aktuell gültige Verfahren der Grundsteuererhebung beanstanden entsteht ein massiver Zeitdruck. Karlsruhe dürfte in diesem Fall eine Übergangsfrist festlegen, bis zu deren Ende das derzeitige Gesetz noch wirksam ist. Also muss in diesem Fall so schnell wie möglich eine Reform der Grundsteuer her. Der Zeitdruck trifft dann vor allem die Städte und Gemeinden. Selbst wenn die Verständigung auf ein neues Modell zwischen Bund und Ländern dann schnell funktioniert dürfte die Zeit dennoch knapp werden. Die Experten sind sich einig, dass die Umsetzung eines neuen Grundsteuermodells mehrere Jahre in Anspruch nehmen wird. Bei einer Entscheidung aus Karlsruhe geraten also alle Beteiligten zeitlich in die Bredouille.

Was ist zu tun?

Umso wichtiger wäre es, die seit nunmehr 20 Jahre währenden Reformbestrebungen nun endlich erfolgreich abzuschließen. In den letzten Jahren lag eine Vielzahl von unterschiedlichen Vorschlägen und Modellen auf dem Verhandlungstisch. Sie reichten von einer reinen Besteuerung des Bodenwertes – also ohne Berücksichtigung der vorhandenen Gebäude – bis hin zu stark am Gebäudewert orientierten Vorschlägen, etwa dem sogenannten „Verkehrswertmodell“. Auch der Gedanke einer Besteuerung des Mietwertes von Boden und Gebäuden fand seinen Weg in die Diskussion. Die Liste ließe sich fortsetzen.
Im Jahr 2004 schien bereits eine Verständigung auf ein neues Berechnungsmodell erreicht. Ein Reformmodell der Länder Bayern und Rheinland-Pfalz sah vor, insgesamt fünf Gebäudegruppen zu bilden. Innerhalb dieser Gruppen sollten die Gebäude dann nach bundeseinheitlichen Festwerten bewertet werden. Nach einer mehrjährigen Diskussion in den politischen Gremien kam es dann doch nicht zu dieser Reform.
Die unendliche Geschichte wurde mit einer erneuten Befassung der Finanzministerkonferenz im Januar 2010 fortgesetzt. Die Runde betonte, eine Reform der Grundsteuer sei aufgrund der mittlerweile erfolgten Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes „dringend geboten“. Die Minister definierten Anforderungen an ein neues Grundsteuermodell: Es sollte einfacher sein als bisher. Zudem sollte es leichter zu verwalten sein. Hierfür, so der Plan, sollte auf bereits vorhandene Datenbestände zugegriffen werden. Hinzu kommt, dass auch noch die politische Forderung der „Aufkommensneutralität“ der neuen Grundsteuer erhoben wurde. Das bedeutet, das Aufkommen aus dieser Steuer soll nach der Reform nicht höher als jetzt sein. An diesem Grundsatz hält die Politik auf Landes- und Bundesebene weiter fest. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund weist diese Vorgabe als nicht umsetzbar zurück. Das Hebesatzrecht der Städte und Gemeinden legt es in die Hände der örtlichen Entscheidungsträger, die jeweilige Höhe der Grundsteuer festzulegen.

Was aktuell passiert...

Zur Konkretisierung ihrer Vorgaben setzte die Finanzministerkonferenz eine länderoffene Arbeitsgruppe ein, die sich mit verschiedenen Reformmodellen befassen sollte. Das Gremium machte sich im Jahr 2010 an die Arbeit und unterzog in der Folge insgesamt drei mögliche Reformmodelle einer detaillierten Untersuchung. Zur Diskussion standen nun das sogenannte Verkehrswertmodell, das „wertunabhängige Modell“ sowie ein sogenanntes „Kombinationsmodell“, das beide Ideen in gewisser Weise kombinierte. Fragen der Administrierbarkeit durch die Kommunalverwaltungen wurden erörtert. Eine möglichst weitreichende Automatisierung der Datenerfassung und Nutzung wurde geprüft. Und für die Modelle wurde schließlich durch das Statistische Bundesamt die zu erwartenden Veränderungen beim Steueraufkommen durchgerechnet.
Gut drei Jahre später lagen die umfangreichen Ausarbeitungen bei den Ministern auf dem Tisch. Und diese fügten der Geschichte ein weiteres Kapitel hinzu. Sie verwarfen die in den Vorjahren ausgearbeiteten Reformmodelle allesamt. Stattdessen einigten sie sich auf ein neues Konsensmodell. Es soll aus einer Bodenwertkomponente und einer Gebäudewertkomponente bestehen. Die Arbeitsgruppe erhielt nun einen neuen Auftrag: Sie sollten zwei verschiedene Varianten der Gebäudewertberechnung entwickeln. Beide sollten die Gebäudewerte nicht exakt dem Wert entsprechend abbilden, sondern unterschiedlich stark nach Gebäudeklassen typisieren.
Und die Arbeitsgruppe, in der auch die kommunalen Spitzenverbände vertreten sind, tat erneut fleißig ihre Arbeit. Im September dieses Jahres lag ein neuer Bericht auf dem Tisch. Eigentlich – so scheint es wieder einmal– wäre nun alles für eine Entscheidung vorbereitet. Doch Äußerungen aus den Ländern Bayern und Baden-Württemberg lassen erneut Zweifel aufkommen. Die dortigen Finanzminister forderten im Herbst dieses Jahres in einem gemeinsamen Papier eine stärkere Regionalisierung verschiedener Steuern. Natürlich auch auf der Liste: Die Grundsteuer. Sie soll in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergehen, fordern die Minister. Die Befassung der Finanzministerkonferenz mit dem Bericht der Arbeitsgruppe wird dem Vernehmen nach noch im Jahr 2014 erfolgen. Vor dem Hintergrund der Forderungen der Allianz aus den südlichen Ländern scheint ein Ende immer noch nicht in Sicht. Der Geschichte Grundsteuerreform könnte also ein weiteres Kapitel hinzugefügt werden. Für die Kommunen bleibt nur die Hoffnung, dass diese Geschichte nicht wirklich unendlich wird.

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