Finanzen
Vorläufige Haushaltsführung: Wenn Kredite Investitionen bremsen
Dahinter steckt eine Regelung des Kommunalverfassungsgesetzes Sachsen-Anhalt (KVG LSA), die gerade während der vorläufigen Haushaltsführung zum Problem werden kann. Denn was ursprünglich als kurzfristige Übergangssituation gedacht war, gehört inzwischen vielerorts zum kommunalen Verwaltungsalltag. Immer häufiger dauert die vorläufige Haushaltsführung über Monate an. Gleichzeitig wächst der Investitionsbedarf.
Vorläufige Haushaltsführung wird für Kommunen zum Problem
Die kommunale Realität hat sich in den vergangenen Jahren erheblich verändert. Schulen müssen modernisiert, Feuerwehrfahrzeuge ersetzt, Brücken saniert und Maßnahmen zum Brand- und Katastrophenschutz umgesetzt werden. Hinzu kommen neue gesetzliche Anforderungen, steigende Baupreise und wachsende Erwartungen an Digitalisierung, Klimaanpassung und Bevölkerungsschutz.
Anders als laufende Verwaltungsausgaben entstehen größere Investitionen jedoch nicht gleichmäßig über die Jahre verteilt. Eine neue Drehleiter für die Feuerwehr, eine dringend notwendige Brückensanierung oder der Erweiterungsbau einer Schule können plötzlich erhebliche Finanzmittel erfordern.
Gleichzeitig verzögern sich Haushaltsverfahren und Genehmigungen. Viele Kommunen müssen deshalb längere Zeit ohne eine wirksame neue Haushaltssatzung wirtschaften. Welche Folgen das hat, zeigt auch eine Untersuchung zur vorläufigen Haushaltsführung in Sachsen-Anhalt, über die KOMMUNAL bereits berichtet hat.
Gerade in dieser Situation stellt sich eine entscheidende Frage: Wie sollen Städte und Gemeinden notwendige Investitionen finanzieren, wenn ihnen die reguläre Grundlage für neue Kreditaufnahmen fehlt?
Kreditaufnahme während der vorläufigen Haushaltsführung: Was § 104 KVG LSA erlaubt
Die Antwort liefert § 104 Abs. 2 des Kommunalverfassungsgesetzes Sachsen-Anhalt. Die Vorschrift eröffnet Kommunen auch während der vorläufigen Haushaltsführung die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen Investitionskredite aufzunehmen.
Reichen die vorhandenen Finanzmittel nicht aus, um bereits begonnene Investitionen fortzusetzen oder unaufschiebbare Investitionsmaßnahmen zu beginnen, darf die Kommune mit Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde entsprechende Kredite aufnehmen.
Allerdings setzt das Gesetz eine klare Grenze: Die zulässige Kreditaufnahme beträgt höchstens die Hälfte des durchschnittlichen Betrags der Kreditermächtigungen der beiden Vorjahre.
Die Vorschrift verfolgt ein nachvollziehbares Ziel. Auch während der vorläufigen Haushaltsführung soll die Kreditaufnahme eine Ausnahme bleiben. Kommunen sollen nicht ohne wirksame Haushaltssatzung unbegrenzt neue Schulden machen können.
Problematisch ist allerdings der Maßstab, an dem sich die Kreditaufnahme orientiert. Denn entscheidend ist nicht in erster Linie der aktuelle Investitionsbedarf, sondern die finanzielle Planung vergangener Haushaltsjahre.
Damit wird eine Frage der Gegenwart anhand von Zahlen aus der Vergangenheit beantwortet.
Kommunale Investitionen: Wenn frühere Haushalte zum Hindernis werden
Ob eine Kommune heute dringend ein Feuerwehrfahrzeug beschaffen oder eine Brücke sanieren muss, hängt nicht davon ab, welche Kreditermächtigungen vor einem oder zwei Jahren vorgesehen waren.
Frühere Kreditermächtigungen spiegeln lediglich den damaligen kreditfinanzierten Investitionsbedarf wider. Sie erlauben jedoch keine verlässlichen Rückschlüsse auf die Investitionserfordernisse während der aktuellen vorläufigen Haushaltsführung.
Die praktischen Folgen können erheblich sein.
Zwei Kommunen müssen beispielsweise jeweils ein dringend benötigtes Feuerwehrfahrzeug ersetzen. Beide stehen vor einer vergleichbaren Investition. Doch während die eine Kommune in den Vorjahren größere Kreditermächtigungen eingeplant hatte, kam die andere weitgehend ohne neue Kredite aus.
Obwohl der aktuelle Bedarf nahezu identisch ist, unterscheiden sich nun die gesetzlichen Kreditspielräume.
Besonders widersprüchlich: Gerade Kommunen, die in der Vergangenheit mit geringen Kreditermächtigungen ausgekommen sind, können dadurch heute benachteiligt werden.
Eine zurückhaltende Haushaltswirtschaft kann somit ausgerechnet dann zum Problem werden, wenn dringend investiert werden muss.
Zwar können bestehende Kreditermächtigungen unter den Voraussetzungen des § 108 Abs. 3 KVG LSA fortgelten. Wo solche Ermächtigungen jedoch nicht ausreichen oder nicht zur Verfügung stehen, wird die Begrenzung nach § 104 Abs. 2 besonders relevant.
Investitionskredite für Kommunen: Warum eine Reform sinnvoll wäre
Die Lösung kann nicht darin bestehen, sämtliche Kreditbegrenzungen aufzuheben. Denn die vorläufige Haushaltsführung ist kein Freibrief für neue Schulden. Auch künftig muss die Kreditaufnahme in dieser Phase eine Ausnahme bleiben und der kommunalaufsichtlichen Genehmigung unterliegen.
Reformbedürftig erscheint vielmehr die gesetzliche Grundlage für die Berechnung der zulässigen Kredithöhe.
Statt historische Kreditermächtigungen zum entscheidenden Maßstab zu machen, könnte die Genehmigungsentscheidung stärker am tatsächlich bestehenden, unabweisbaren Investitionsbedarf ausgerichtet werden.
Der Begriff der Unabweisbarkeit ist dem Haushaltsrecht keineswegs fremd. Er dient bereits an verschiedenen Stellen als Maßstab für außergewöhnliche haushaltsrechtliche Entscheidungen.
Eine solche Regelung würde den Ausnahmecharakter der Kreditaufnahme während der vorläufigen Haushaltsführung bewahren. Gleichzeitig könnte sie den tatsächlichen Finanzierungsbedarf einer Kommune besser berücksichtigen.
Die Kommunalaufsicht würde weiterhin prüfen, ob die Kreditaufnahme notwendig und mit einer geordneten Haushaltswirtschaft vereinbar ist. Doch die Finanzierung einer dringenden Investition hinge nicht mehr in gleichem Maße von den Kreditermächtigungen vergangener Jahre ab.
Fazit: Kommunales Haushaltsrecht muss Investitionen ermöglichen
Die Diskussion um § 104 Abs. 2 KVG LSA sollte sich deshalb weniger auf die Höhe der zulässigen Kreditaufnahme konzentrieren als auf deren Berechnungsgrundlage.
Eine Begrenzung der Kreditaufnahme ist richtig und notwendig. Fraglich ist jedoch, ob historische Kreditermächtigungen noch ein geeigneter Maßstab sind, um gegenwärtige Investitionen zu finanzieren.
Die kommunale Praxis hat sich in den vergangenen Jahren grundlegend verändert. Die Anforderungen an Städte und Gemeinden steigen, die Investitionsbedarfe wachsen und die vorläufige Haushaltsführung ist längst kein seltenes Ausnahmephänomen mehr.
Dem sollte auch das Haushaltsrecht Rechnung tragen.
Denn am Ende muss die entscheidende Frage lauten, ob eine Investition heute notwendig und finanzierbar ist. Nicht, wie viele Kredite die Kommune vor zwei Jahren aufnehmen wollte.
Wer gestern sparsam war, sollte dafür heute nicht mit weniger Handlungsspielraum bestraft werden.
