Neues Gesetz
Wasserpreise als Erziehungsmaßnahme? Was Kommunen jetzt wissen müssen
Die Landesregierung versteht dies ausdrücklich als Instrument zum Wassersparen. Umweltminister Christian Meyer hatte bereits bei Vorstellung des Gesetzentwurfs erklärt, Wasserversorger sollten Anreize für einen sparsamen Umgang schaffen können. Familien könnten für einen Grundbedarf weniger bezahlen, während Verbraucher mit besonders hohem Verbrauch stärker belastet würden.
Doch genau hier lohnt sich für Kommunalpolitiker der zweite Blick.
Das entscheidende Wort im Gesetz lautet „kann“
Aus der politischen Debatte könnte schnell der Eindruck entstehen, Niedersachsen habe seinen Wasserversorgern progressive Tarife verordnet.
Das ist falsch.
§ 88a NWG enthält keine Verpflichtung. Der Gesetzgeber hat den Kommunen lediglich eine zusätzliche Möglichkeit eröffnet. Ob eine progressive Wassergebühr eingeführt wird, bleibt vor Ort zu entscheiden.
Auch die Landesregierung hat im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Regelung „nicht obligatorisch“ sei. Sie greife nur dann, wenn sich ein Versorgungsunternehmen selbst für eine progressive Gestaltung entscheide.
Für Bürgermeister und Gemeinderäte bedeutet das zunächst etwas sehr Beruhigendes:
Niemand muss seinen Bürgern jetzt einen Vielverbraucher-Aufschlag verpassen.
Wer das bisherige Gebührenmodell für vernünftig, wirtschaftlich und sozial ausgewogen hält, kann daran festhalten.
Das Land öffnet eine Tür. Hindurchgehen muss die Kommune nicht.
Und genau so haben es die Kommunen in Niedersachsen auch aufgefasst. eine Umfrage der Nachrichtenplattform Apollo News zeigt: Die meisten Wasserversorger lehnen dieses Vorhaben ab. Sie lehnen eine solche Preisstaffelung als unsozial ab.
Denn sie würde plausible Gründe für einen erhöhten Wasserverbrauch, etwa eine kinderreiche Familie, ignorieren. „Unter anderem durch Pflege und Krankheit, Anzahl der Kinder, gewerbliche Nutzung in Wohnungen (Arztpraxis), können Mehrverbräuche begründet sein, die zu einer sozialen Benachteiligung führen“, kritisiert der stellvertretende Geschäftsführer des Wasserverbands Garbsen-Neustadt, Sebastian Kratz, die Preisstaffelung gegenüber dem Nachrichtenportal.
Von den zehn niedersächsischen Versorgern, die auf die Apollo Anfrage antworteten, lehnen acht die neue Regelung ab. Zwei antworteten, sie hätten noch nicht entschieden, ob sie von der Möglichkeit zur Preisstaffelung Gebrauch machen werden.
Gebühr oder Preis? Dieser Unterschied ist entscheidend
Noch spannender wird die Sache bei einem unscheinbaren Wort im neuen Gesetz. Dort steht nicht einfach „Wasserpreis“, sondern ausdrücklich:
„Werden für die Lieferung von Wasser Gebühren erhoben …“
Und genau das ist juristisch ein gewaltiger Unterschied.
Deutschland kennt bei der Trinkwasserversorgung grundsätzlich zwei Modelle.
Eine Kommune oder ein Zweckverband kann die Wasserversorgung als öffentlich-rechtliche Einrichtung betreiben. Dann erlässt die Kommune eine Satzung und erhebt für das Wasser Gebühren. Der Bürger erhält einen Gebührenbescheid.
Daneben kann die Wasserversorgung privatrechtlich organisiert werden. Dann besteht zwischen Versorger und Kunde ein Vertragsverhältnis. Bezahlt wird keine kommunale Gebühr, sondern ein privatrechtlicher Wasserpreis.
Dass das Unternehmen einer Stadt gehört, ändert daran nichts. Auch eine kommunale Stadtwerke-GmbH kann privatrechtliche Wasserpreise verlangen.
Und nun kommt der bemerkenswerteste Punkt der gesamten Gesetzesänderung:
§ 88a gilt seinem Wortlaut nach unmittelbar nur für Wassergebühren – nicht für privatrechtliche Wasserpreise.
Genau das bestätigt die Landesregierung selbst in der Gesetzesbegründung.
Selbst das Land sagt: Trinkwassergebühren sind eher selten
Noch erstaunlicher ist, was im Gesetzgebungsverfahren geschah.
Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände und der Verband kommunaler Unternehmen lehnten die ursprüngliche Fassung ab. Ihr Argument: Gebühren seien bei der öffentlichen Wasserversorgung weitgehend unüblich. Üblicher seien privatrechtliche Entgelte.
Die Landesregierung widersprach dem entscheidenden Punkt nicht. Sie räumte vielmehr selbst ein, dass die Gebührenerhebung für Trinkwasserversorgung „relativ selten vorkommt“.
Mit anderen Worten:
Das Land schafft ein neues Instrument zur progressiven Gestaltung von Wassergebühren – und stellt gleichzeitig fest, dass genau diese Form der Abrechnung vielerorts gar nicht benutzt wird.
Politisch ist das bemerkenswert. Juristisch ist es noch interessanter.
Denn die Regierung erklärt in derselben Begründung, die gesetzgeberische Aussage könne möglicherweise auch „jenseits des unmittelbaren Anwendungsbereiches“ Bedeutung bekommen. Hintergrund ist die Rechtsprechung zum sogenannten Verwaltungsprivatrecht, bei der gebührenrechtliche Grundsätze teilweise auch als Maßstab für privatrechtliche Entgelte öffentlicher Unternehmen herangezogen werden.
Das bedeutet noch lange nicht, dass Stadtwerke mit privatrechtlichen Wasserpreisen nun automatisch progressive Tarife einführen dürfen oder gar müssen.
Es zeigt aber, dass der Gesetzgeber mit § 88a offenbar einen grundsätzlicheren Impuls setzen will.
So erkennen Kommunen, welches Modell bei ihnen gilt
Für Gemeinderäte ist die erste Frage deshalb nicht: „Wie hoch soll die zweite Tarifstufe sein?“
Die erste Frage lautet:
Erheben wir überhaupt eine Wassergebühr?
Einige einfache Merkmale helfen bei der Einordnung.
Wer einen Gebührenbescheid auf Grundlage einer Wasserversorgungs- oder Wassergebührensatzung erhält, befindet sich regelmäßig im öffentlich-rechtlichen Modell.
Wer dagegen eine Jahresverbrauchsabrechnung seines Versorgers bekommt, die auf einem Versorgungsvertrag und Allgemeinen Versorgungsbedingungen beruht, zahlt typischerweise einen privatrechtlichen Wasserpreis.
Vorsicht allerdings bei einem häufigen Missverständnis: Abwassergebühren sind nicht automatisch Trinkwassergebühren. Viele Bürger erhalten von ihrer Kommune einen Gebührenbescheid über Schmutz- und Niederschlagswasser, während das Trinkwasser separat vom Stadtwerk privatrechtlich abgerechnet wird.
Deshalb sollte jeder Rat zunächst die eigene Satzungs- und Vertragslage prüfen lassen.
Warum progressive Gebühren überhaupt problematisch sind
Die Idee klingt auf den ersten Blick verführerisch einfach:
Wer wenig Wasser benötigt, wird belohnt. Wer verschwenderisch mit der Ressource umgeht, bezahlt mehr.
Doch Wasserverbrauch verrät wenig darüber, warum jemand viel Wasser benötigt.
Ein Single in einer kleinen Wohnung kann kaum mit einer sechsköpfigen Familie verglichen werden. Ein Mehrgenerationenhaushalt verbraucht zwangsläufig mehr als ein Einpersonenhaushalt. Hinzu kommen Pflegebedürftige, besondere hygienische Anforderungen oder Grundstücke und Gebäude mit völlig unterschiedlichen Voraussetzungen.
Apollo News fragte zehn niedersächsische Wasserversorger nach ihrer Einschätzung. Acht lehnten eine progressive Preisstaffelung ab, zwei hatten noch keine Entscheidung getroffen. Mehrere Versorger warnten insbesondere vor einer Benachteiligung größerer Familien.
Dieses Problem hatte übrigens auch die Landesregierung erkannt.
Der ursprüngliche Gesetzentwurf sah ausdrücklich vor, dass Wasserversorger bei Einführung einer progressiven Staffelung die Zahl der Personen eines Haushalts erheben und verarbeiten dürfen.
Damit hätte aus der Wasserabrechnung nebenbei eine kleine Haushaltszählung werden können.
Diese Regelung hat es jedoch nicht ins endgültige Gesetz geschafft. Der zuständige Landtagsausschuss strich sowohl die ausdrückliche Datenermächtigung als auch andere Teile des ursprünglichen § 88a. Übrig blieb lediglich die Möglichkeit einer progressiven Gebühr.
Damit hat der Gesetzgeber zwar die Tarifleiter gebaut – die Frage, wie man die Bürger gerecht auf ihre Sprossen verteilt, aber weitgehend vor Ort gelassen.
Wassersparen heißt nicht automatisch Kosten sparen
Auch wirtschaftlich ist die Angelegenheit komplizierter, als es der Begriff „Verbrauchspreis“ vermuten lässt.
Die Kosten eines Wasserversorgers entstehen nämlich zum größten Teil unabhängig davon, ob der Bürger morgen zehn Liter weniger verbraucht.
Brunnen müssen betrieben, Wasserwerke unterhalten, Leitungsnetze erneuert, Pumpen vorgehalten, Wasser untersucht und die Infrastruktur auf Verbrauchsspitzen ausgelegt werden.
Nach Angaben des Verbandes kommunaler Unternehmen liegt der Fixkostenanteil der Trinkwasserversorgung bei rund 75 Prozent. Nur etwa ein Viertel der Kosten hängt unmittelbar von der tatsächlich abgegebenen Wassermenge ab.
Das führt zu einem kuriosen Effekt:
Wenn alle weniger Wasser beziehen, verschwinden deshalb nicht drei Viertel der Kosten.
Im Gegenteil. Dieselben Fixkosten müssen auf eine geringere Menge verkauften Wassers verteilt werden. Der Preis je Kubikmeter kann dadurch langfristig sogar steigen. Der VKU weist ausdrücklich auf diesen Zusammenhang hin.
Der Geschäftsführer des Wasserverbands Gifhorn brachte gegenüber Apollo News noch einen weiteren betriebswirtschaftlichen Einwand vor: Normalerweise sinken bei größeren Abnahmemengen die spezifischen Kosten. Eine Tarifgestaltung, bei der ausgerechnet die größere Abnahmemenge pro Einheit teurer wird, kehrt diese klassische Kalkulationslogik bewusst um.
Das ist möglich – dann handelt es sich aber eben nicht mehr nur um Kostenverteilung, sondern auch um Lenkung des Verbraucherverhaltens.
Bislang galt vor allem: Die Gebühr folgt den Kosten
Für öffentlich-rechtliche Gebühren gibt das Niedersächsische Kommunalabgabengesetz klare Grenzen vor.
Nach § 5 NKAG soll das Gebührenaufkommen die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken, diese aber grundsätzlich nicht übersteigen. Die Kosten sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Außerdem muss sich die Gebühr grundsätzlich nach Art und Umfang der Inanspruchnahme richten.
Eine Kommune darf also nicht einfach irgendeinen Wasserpreis erfinden, weil er politisch attraktiv erscheint.
Mit § 88a ergänzt Niedersachsen diese klassische Gebührenlogik nun ausdrücklich um die Möglichkeit einer Progression.
Das ist der eigentliche Paradigmenwechsel.
Bisher stand im Mittelpunkt:
Was kostet die Leistung und wie verteilen wir diese Kosten sachgerecht?
Nun darf zusätzlich gefragt werden:
Welches Verbrauchsverhalten wollen wir mit dem Tarif fördern?
Man kann das für sinnvolle Ressourcenpolitik halten. Man kann darin aber ebenso den Einstieg in Wassergebühren als politisches Lenkungsinstrument sehen.
Für Gemeinderäte sollte jedenfalls klar sein, welchen Schritt sie damit gehen.
Warum darf das Land überhaupt in kommunale Wassergebühren eingreifen?
Die Wasserversorgung ist klassische Daseinsvorsorge. § 50 Wasserhaushaltsgesetz bezeichnet die öffentliche Wasserversorgung ausdrücklich als solche und verpflichtet ihre Träger zugleich, auf einen sorgsamen Umgang mit Wasser hinzuwirken.
Das bedeutet aber nicht, dass das Land die kommunale Selbstverwaltung beliebig ausschalten könnte.
Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz garantiert Gemeinden das Recht, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Artikel 57 der Niedersächsischen Verfassung sichert diese Selbstverwaltung ebenfalls. Zur kommunalen Selbstverwaltung gehören ausdrücklich auch Finanz-, Organisations- und Satzungshoheit.
Allerdings gilt diese Selbstverwaltung „im Rahmen der Gesetze“.
Das Land darf deshalb beispielsweise bestimmen, welche Anforderungen eine Gebührenkalkulation erfüllen muss oder welche Gebührenmodelle rechtlich zulässig sind.
Beim aktuellen § 88a ist ein Angriff auf die kommunale Selbstverwaltung deshalb schwer zu erkennen. Denn Niedersachsen nimmt den Gemeinden gerade keine Entscheidung ab. Es eröffnet ihnen eine zusätzliche.
Anders könnte die Lage aussehen, wenn aus dem heutigen „kann“ eines Tages ein „muss“ würde.
Können Kommunen sich dagegen wehren?
Gegen die gegenwärtige Regelung müssen Kommunen zunächst überhaupt nicht kämpfen.
Sie können schlicht sagen:
Wir machen davon keinen Gebrauch.
Eine öffentlich-rechtliche Wasserversorgung kann ihr bisheriges Gebührenmodell grundsätzlich beibehalten. Ein Versorger mit privatrechtlichen Wasserpreisen wird von § 88a ohnehin nicht unmittelbar erfasst.
Würde das Land künftig jedoch verpflichtende Verbrauchsstufen, konkrete Preisaufschläge oder andere weitgehende Vorgaben einführen, müsste die Lage neu bewertet werden.
Die kommunale Finanzhoheit gehört zum Schutzbereich der Selbstverwaltung. Das Bundesverfassungsgericht zählt hierzu ausdrücklich die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft sowie die kommunale Abgabenhoheit.
Niedersächsische Gemeinden und Gemeindeverbände können außerdem den Staatsgerichtshof anrufen, wenn sie der Auffassung sind, durch ein Landesgesetz in ihrer Selbstverwaltungsgarantie verletzt zu sein. Für eine kommunale Verfassungsbeschwerde gegen ein Landesgesetz gilt grundsätzlich eine Frist von zwei Jahren seit dessen Inkrafttreten.
Beim jetzigen § 88a dürfte dafür allerdings wenig Anlass bestehen. Wer das Instrument nicht will, lässt es einfach im Werkzeugkasten liegen.
Was Bürgermeister und Gemeinderäte jetzt prüfen sollten
Die neue Regelung verlangt deshalb weniger Aktionismus als eine saubere Bestandsaufnahme.
Kommunen sollten zunächst klären, wer rechtlich Träger der Wasserversorgung ist und ob Trinkwasser öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich abgerechnet wird. Nur bei Gebühren greift § 88a unmittelbar.
Anschließend sollte geklärt werden, wie hoch Grund- und Mengenanteile der bisherigen Entgelte sind und welche Kosten tatsächlich vom Wasserverbrauch abhängen. Angesichts eines Fixkostenanteils von rund 75 Prozent wäre eine politische Debatte über Verbrauchspreise ohne Kenntnis der tatsächlichen Kostenstruktur ziemlich gewagt.
Wer dennoch eine progressive Staffelung erwägt, sollte außerdem beantworten können, wie größere Haushalte, Familien oder besondere Verbrauchssituationen sachgerecht behandelt werden sollen.
Und schließlich sollte der Rat eine grundsätzliche Frage beantworten:
Soll der Wasserpreis lediglich die Kosten der kommunalen Daseinsvorsorge fair verteilen – oder soll er zusätzlich das Verhalten der Bürger steuern?
Beides kann politisch gewollt sein. Es ist aber nicht dasselbe.
Beim Wasser bleibt die Entscheidung vor Ort
Die niedersächsische Neuregelung ist deshalb gleichzeitig weniger dramatisch und grundsätzlicher, als die Schlagzeilen vermuten lassen.
Weniger dramatisch, weil Niedersachsen keinem Bürgermeister vorschreibt, seine Vielverbraucher künftig stärker zur Kasse zu bitten. Das Gesetz sagt „kann“, nicht „muss“.
Grundsätzlicher, weil damit erstmals ausdrücklich die Möglichkeit geschaffen wird, kommunale Wassergebühren nicht allein anhand der Inanspruchnahme und Kostenstruktur, sondern auch mit einem Lenkungsziel progressiv auszugestalten.
Bemerkenswert ist dabei, dass selbst die Landesregierung einräumt, dass öffentlich-rechtliche Gebühren bei der Trinkwasserversorgung eher selten sind und viele Versorger privatrechtliche Preise verlangen.
Am Ende landet die Entscheidung damit dort, wo sie bei einer klassischen kommunalen Aufgabe auch hingehört: im Rathaus und im Gemeinderat.
Und vielleicht ist das der wichtigste Satz der gesamten Gesetzesänderung: Wer den Bürger mit dem Wasserpreis zum Sparen erziehen will, kann das künftig versuchen.
Die Kommune muss es aber nicht.
