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Straßenausbaubeiträge: Wer erhebt sie noch – und wie wird die Abschaffung kompensiert?
Die Abschaffung in den meisten Bundesländern kann für Städte und Gemeinden zu Problemen führen. Denn die Investitionsrückstände im Bereich der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur sprechen eher dafür, dass die Kommunen hier mehr Geld statt weniger benötigen: Hier fehlen derzeit Investitionen in Höhe von 38,6 Milliarden Euro. Und die Ausgleichszahlungen der Länder werden von den meisten kommunalen Verbänden als unzureichend kritisiert.
Abschaffung wurde in vielen Landtagswahlkämpfen genutzt
Für die Länder war es reizvoll mit einem Ende der Straßenausbaubeiträge im Wahlkampf zu werben. Denn auf die Berechnung der Anliegerkosten für die betreffenden Maßnahmen im Straßenbau, reagieren Bürgerinnen und Bürger oft mit Unverständnis. Das Versprechen, die betreffende Bestimmung aus der Landesbauordnung streichen zu wollen, hat deshalb in einigen Fällen viele Wählerstimmen bedeutet.
Doch wie sieht die derzeitige Situation aus? In neun Bundesländern gibt es inzwischen keine Rechtsgrundlage mehr für das Erheben von Straßenausbaubeiträgen. Das sind Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen. In fünf weiteren Bundesländern können Kommunen Straßenausbaubeiträge erheben – die rechtlichen Bestimmungen für die Erhebung sind jedoch sehr verschieden. Hinzu kommt Rheinland-Pfalz als Sonderfall, wo seit 2024 ausschließlich wiederkehrende Beiträge verpflichtend erhoben werden müssen.
Welche Bundesländer erheben Straßenausbaubeiträge?
In Rheinland-Pfalz müssen seit 2024 wiederkehrende Straßenausbaubeiträge erhoben werden (Einmalbeiträge wurden abgeschafft). In Bremen werden keine Straßenausbaubeiträge erhoben, in Bremerhaven jedoch weiterhin auf Grundlage eines Ortsgesetzes. Lediglich die Möglichkeit, Straßenausbaubeiträge zu erheben, haben Hessen, Niedersachsen, das Saarland und Schleswig-Holstein (hier können wiederkehrende Beiträge erhoben werden), sowie Sachsen (hier können Beiträge nur einmalig erhoben werden).
Die Kann-Regelung wird jedoch von vielen Expertinnen und Experten kritisiert. Sie baue eine Konkurrenzsituation zwischen den Kommunen auf und zwinge sie so dazu, keine Straßenausbaubeiträge zu verlangen, damit sie attraktiv für die realen und potenziellen Einwohnerinnen und Einwohner bleiben. Die Beiträge sind jedoch wichtig für die Haushalte der Kommunen, wie Daten des Statistischen Bundesamtes zeigen: 1994 haben die Kommunen Einnahmen in Höhe von 1,5 Milliarden Euro aus Straßenausbaubeiträgen verzeichnet. 2016 waren es immerhin noch 986 Millionen Euro. Gerade verschuldete Kommunen können sich den Wegfall dieser Einnahmen daher nicht leisten.
Stadt Heide: Einwohner zwingen Kommune zur Abschaffung
Teils werden die Städte von ihren eigenen Einwohnerinnen und Einwohnern unter Druck gesetzt, die Straßenausbaubeiträge abzuschaffen. So geschehen unter anderem im schleswig-holsteinischen Heide. Die verschuldete Kommune hatte entschieden, weiterhin Straßenausbaubeiträge zu erheben, obwohl sich die Regelung in Schleswig-Holstein insoweit verändert hatte, dass sie dies nur noch konnte, nicht aber musste. Anlieger einiger Straßen, die von Straßenausbaubeiträgen betroffen waren oder davon bedroht waren, Beiträge zahlen zu müssen, protestierten dagegen so lange, bis sich die Kommune gezwungen sah, die Beiträge abzuschaffen. Nun muss entschieden werden, wie der Straßenausbau in der Kommune anders finanziert werden kann. Während die einen über das Husumer Modell nachdenken, fordern die anderen die Grundsteuer (mithilfe des entsprechenden Hebesatzes) zu erhöhen.
Dieses Muster wiederholte sich seitdem in vielen weiteren Kommunen – nicht nur in Schleswig-Holstein, sondern auch in Sachsen, Hessen und dem Saarland, wo die Kann-Regelung gilt.
Nur sieben Prozent der Kommunen verzichten
Für eine Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (im Auftrag des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg) wurden Kommunen zu ihrem Umgang mit Straßenausbaubeiträgen befragt. Gut zwei Drittel der befragten Kommunen haben zwischen 2014 und 2017 Straßenausbaubeiträge zur Finanzierung ihrer Investitionen erhoben. Nur sieben Prozent gaben an, keine Beiträge erhoben zu haben. Der Rest machte keine Angabe zu dieser Frage.
Für die Kommunen sind und bleiben Straßenausbaubeiträge eine wichtige Einnahmequelle. Werden sie auf Landesebene abgeschafft oder von Soll- in Kann-Abgaben umgewandelt, stellt das Kommunen vor große finanzielle Probleme. Die Länder, die eine Abschaffung vollzogen haben, sagten den Kommunen zu, dass sie Ausgleichszahlungen für den Wegfall der Straßenausbaubeiträge erhalten würden. In der Praxis erweisen sich diese Ausgleichszahlungen jedoch vielerorts als unzureichend. Auch die finanzielle Abhängigkeit der Kommunen von den Ländern ist dadurch verschärft worden.
Was sind Straßenausbaubeiträge?
Ein Straßenausbaubeitrag ist eine kommunale Abgabe, die für verschiedene Maßnahmen des Straßenbaus erhoben werden kann. Gegenstand der Straßenausbaubeiträge ist eine nachträgliche Veränderung an einer bestehenden Verkehrsanlage. Dazu gehört beispielsweise die erstmalige Herstellung einer Teileinrichtung, welche nicht nach dem Baugesetzbuch abzurechnen ist, die spätere Herstellung einer Teileinrichtung, die Verbesserung einer Teileinrichtung oder auch eine Straßenerneuerung. Die hier erwähnten Teileinrichtungen können Bestandteile einer Straße wie Fahrbahn, Beleuchtung, Gehweg und Kanal sein. Erschließungskosten können für Anwohnerinnen und Anwohner dabei teils viele tausend Euro an Kosten bedeuten.
Rechtlich begründet sind die Beiträge jeweils in den Kommunalabgabengesetzen der Bundesländer. Die ortsrechtlichen Satzungen der Kommunen oder auch „Straßenausbausatzungen“ regeln auf Grundlage der landesgesetzlichen Vorgaben, wie die Straßenausbaubeiträge vor Ort erhoben werden. In der kommunalen Straßenausbausatzung wird unter anderem definiert, wie die beitragspflichtigen Kosten zwischen den Anliegern und der Kommune aufgeteilt werden. Diese Verteilung wird an zwei Faktoren festgemacht: der betreffenden Teileinrichtung und der Verkehrsbedeutung der Straße. Um letzteren Faktor zu bestimmen, werden alle kommunalen Straßen in Klassen eingeteilt. Diese zeigen die Zweckbestimmung der jeweiligen Straße an.
Kommunale Straßen gliedern sich danach in drei Klassen: Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen. Je höher dabei der Anteil des Fremdverkehrs in der Zweckbestimmung einer Straße definiert ist, desto geringer ist der Anteil, den die Anlieger zu übernehmen haben: Bei Anliegerstraßen sind das in der Regel 75 Prozent, bei Haupterschließungsstraßen 50 bis 60 Prozent und bei Hauptverkehrsstraßen 25 bis 60 Prozent. Die Straßenausbaubeiträge werden unter allen Eigentümern, Erbbauberechtigten oder Nutzungsberechtigten aller an die Verkehrsanlage angrenzenden Grundstücke aufgeteilt. Als angrenzendes Grundstück zählen all jene, die mit Ver- und Entsorgungsfahrzeugen über die betreffende Straße erreicht werden können. Auch Grundstücke, die nicht direkt an die Straße angrenzen, können dazu gehören, wenn zum Beispiel ein Privatweg von der betreffenden Straße auf das Grundstück führt.
Nicht zu verwechseln sind die Straßenausbaubeiträge mit dem Erschließungsbeitrag nach den Regelungen des Baugesetzbuches. Denn der Erschließungsbeitrag wird für die erstmalige Herstellung einer Verkehrsanlage, wie einer Straße, einem Weg oder einem Platz fällig.
Im Juni 2018 hatte das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Beiträge nach dem Hessischen Kommunalabgabengesetz nicht generell zu beanstanden sind. Ein Anlieger hatte geklagt: Die beklagte Stadt hatte im Jahr 2013 beschlossen, eine 1966 gebaute Erschließungsstraße von Grund auf zu erneuern. Zur Finanzierung zog sie die Grundstückseigentümer – darunter den Kläger – zu einer Vorausleistung auf den vorgesehenen Straßenausbaubeitrag heran. Der Kläger sollte die Hälfte des voraussichtlichen Beitrags in Höhe von 3.400 Euro zahlen. Das Bundesverwaltungsgericht urteilte, dass der Bescheid rechtmäßig sei. Mit dem Beitrag werde ein Sondervorteil des Grundstückseigentümers abgegolten. Er erhalte die Möglichkeit, eine funktionstüchtige Straße zu nutzen. Das wirke sich positiv auf den Gebrauchswert seines Grundstücks aus.
Stand der Dinge in den Bundesländern
Straßenausbaubeiträge in Baden-Württemberg
Baden-Württemberg ist das einzige Bundesland, in dem Straßenausbaubeiträge noch nie erhoben wurden. Stattdessen erhalten die Kommunen vom Land kilometerabhängige Zuweisungen für die Unterhaltung der Straßen in ihrer Baulast.
Straßenausbaubeiträge in Bayern
Die Landesregierung schaffte die Straßenausbaubeiträge Mitte 2018 rückwirkend zum 1. Januar 2018 ab — ausgelöst durch ein erfolgreiches Volksbegehren der Freien Wähler (KAG, Art. 5 Abs. 1 Satz 3). Bis dahin nahmen die Gemeinden im Freistaat jährlich rund 60 bis 65 Millionen Euro aus Straßenausbaubeiträgen ein. Zur Kompensation stehen den Kommunen seither jährlich mindestens 65 Millionen Euro aus dem Landeshaushalt zur Verfügung.
Straßenausbaubeiträge in Berlin
Berlin erhob Straßenausbaubeiträge nur in den Jahren 2006 bis 2011. In diesen fünf Jahren nahm das Land lediglich rund 624.000 Euro ein — dem standen Erhebungskosten von mehr als 340.000 Euro gegenüber. 2012 schaffte der Senat die Beiträge deshalb wieder ab.
Straßenausbaubeiträge in Brandenburg
Der Brandenburger Landtag beschloss am 13. Juni 2019 die Abschaffung der Straßenbaubeiträge rückwirkend zum 1. Januar 2019. Die Volksinitiative mit über 108.000 Unterschriften hatte die Entscheidung wesentlich beschleunigt. Kommunen werden seitdem für ihren Einnahmeausfall mit rund 40 Millionen Euro jährlich aus der Landeskasse entschädigt.
Straßenausbaubeiträge in Bremen
In Bremen werden keine Straßenausbaubeiträge erhoben. In Bremerhaven hingegen werden sie auf Grundlage eines Ortsgesetzes weiterhin erhoben.
Straßenausbaubeiträge in Hamburg
Hamburg hat die Straßenausbaubeiträge bereits 2016 abgeschafft.
Straßenausbaubeiträge in Hessen
Die Änderung der Soll- in eine Kann-Regelung (§ 11 KAG HE) hatte in Hessen für viel Protest von Seiten der Kommunen und kommunalen Spitzenverbände gesorgt. Die neue Regelung ermöglicht es reichen Kommunen, auf Straßenausbaubeiträge zu verzichten und sich so attraktiver für potenzielle neue Einwohnerinnen und Einwohner zu machen. Finanziell schwache Kommunen seien dagegen auf die Beiträge angewiesen. Mehrfache Gesetzentwürfe zur vollständigen Abschaffung der Straßenausbaubeiträge wurden im Landtag abgelehnt, zuletzt im Januar 2023. Auch der Koalitionsvertrag von 2024 enthält kein klares Bekenntnis zur Abschaffung. Hessen bleibt damit bei der Kann-Regelung.
Straßenausbaubeiträge in Mecklenburg-Vorpommern
Als Antwort auf die Volksinitiative „Freie Straße“ hat die Landesregierung 2019 die Straßenausbaubeiträge rückwirkend zum 1. Januar 2018 abgeschafft. Die Kompensation der Kommunen erfolgt seit 2020 über direkte Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich. Zur Gegenfinanzierung wurde die Grunderwerbsteuer von fünf auf sechs Prozent erhöht. Mehrere Kommunen, die den finanziellen Ausgleich für unzureichend halten, haben gegen die Neuregelung geklagt. Das Landesgericht wies die Beschwerden jedoch zurück.
Straßenausbaubeiträge in Niedersachsen
Hier forderte die FDP eine Abschaffung der Straßenausbaubeiträge. Der damalige Innenminister Boris Pistorius lehnte dies ab. Eine Abschaffung der Beiträge sei ein schwerer Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung und gefährde die Sicherung der Infrastruktur. Die Mehrheit im Landtag stimmte gegen eine Abschaffung der Straßenausbaubeiträge. Die Rechtslage hat sich seitdem nicht grundlegend geändert: Straßenausbaubeiträge bleiben in Niedersachsen eine Kann-Bestimmung (§ 6 NKAG). Laut einer Erhebung des Niedersächsischen Städte- und Gemeindebundes erhebt rund die Hälfte der Kommunen entsprechende Beiträge. Den Anliegern ist es möglich, die für sie anfallenden Gebühren bis zu 20 Jahre zu verrenten.
Straßenausbaubeiträge in Nordrhein-Westfalen
Im Juli 2019 wurden die Straßenausbaubeiträge zunächst neu geregelt: Die Beteiligung der Anlieger wurde von 80 (teils 90) Prozent auf 40 Prozent reduziert. Den Kommunen gingen dadurch Einnahmen verloren, die das Land mit pauschal 65 Millionen Euro pro Jahr ausgleichen wollte. Am 28. Februar 2024 hat der Landtag von Nordrhein-Westfalen die Straßenausbaubeiträge schließlich vollständig abgeschafft. Ein Erhebungsverbot gilt rückwirkend ab dem 1. Januar 2024. Für Maßnahmen, die zwischen 2018 und Ende 2023 beschlossen wurden, läuft die bisherige Förderrichtlinie weiter: Das Land erstattet den Kommunen auf Antrag 100 Prozent der ausgefallenen Beiträge. Ab 2024 beschlossene Maßnahmen unterliegen stattdessen einem gesetzlich verankerten Erstattungsanspruch (§ 8a des Kommunalabgabengesetzes). Ob die Neuregelung die Kommunen finanziell überfordert, soll das zuständige Ministerium gemeinsam mit den kommunalen Spitzenverbänden bis zum 1. Januar 2028 überprüfen.
Straßenausbaubeiträge in Rheinland-Pfalz
Die Einmalbeiträge für den Straßenausbau wurden abgeschafft. Seit 2024 müssen die Kommunen wiederkehrende Beiträge erheben – mit Ausnahmen für das Anlegen von Park- und Grünflächen sowie für sehr kleine Gemeinden (§ 10a KAG RLP). Damit ist Rheinland-Pfalz heute das einzige Bundesland, in dem Straßenausbaubeiträge in irgendeiner Form noch verpflichtend erhoben werden müssen.
Straßenausbaubeiträge im Saarland
Die 52 saarländischen Städte und Gemeinden können selbst entscheiden, ob sie Straßenausbaubeiträge erheben. Aufgrund der verbreiteten Finanznot besteht für viele Kommunen de facto eine Erhebungspflicht — mit der Ausnahme, dass Fahrbahnen häufig ausgeklammert werden, da diese den größten Kostenanteil tragen.
Straßenausbaubeiträge in Sachsen
Sächsische Kommunen sind nicht mehr zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verpflichtet - das Land hat eine Kann-Regelung (§§ 26 ff. SächsKAG). Nach einem Grundsatzurteil des Oberverwaltungsgerichts Bautzen aus dem Jahr 2007 sind nur finanzschwache Gemeinden faktisch zur Erhebung verpflichtet. Inzwischen haben viele Kommunen ihre Straßenausbaubeitragssatzungen aufgehoben. Noch rund 52 Gemeinden erheben Beiträge. Ein Gesetzentwurf zur vollständigen Abschaffung scheiterte im Februar 2024 im Landtag.
Straßenausbaubeiträge in Sachsen-Anhalt
Die Diskussion über eine Abschaffung war 2019 zunächst für gescheitert erklärt worden. Ende 2020 hat der sachsen-anhaltische Landtag dann jedoch einstimmig beschlossen, dass Kommunen keine Straßenausbaubeiträge mehr erheben dürfen – rückwirkend zum 1. Januar 2020. Das Land stellt den Kommunen seitdem 15 Millionen Euro jährlich als Ausgleich zur Verfügung. Dieser Betrag reicht nach Angaben der Kommunen jedoch bei Weitem nicht aus. Klagen gegen die Höhe des Ausgleichs wurden vom Landesverfassungsgericht abgewiesen.
Straßenausbaubeiträge in Schleswig-Holstein
Ende 2017 hat die Landesregierung die Kommunen von der Pflicht befreit, Straßenausbaubeiträge zu erheben - das Land führte eine Kann-Regelung ein (§ 8 KAG SH). Inzwischen verzichten über 80 Prozent der Städte und Gemeinden im nördlichsten Bundesland auf diese Beiträge. Abschaffungsanträge im Landtag — zuletzt im Januar 2023 — wurden von der Regierungskoalition abgeblockt.
Straßenausbaubeiträge in Thüringen
Die Landesregierung hat im Oktober 2019 die Abschaffung des Straßenausbaubeitrags rückwirkend zum 1. Januar 2019 beschlossen. Auf Antrag werden den Kommunen ihre entgangenen Beitragseinnahmen vom Land erstattet. Allerdings gibt es bis heute keinen Härtefallfonds, der besonders hart betroffene Anwohnerinnen und Anwohner entlasten sollte. Die Landesregierung konnte sich auf kein System einigen. Zahlreiche rechtliche und bürokratische Hürden verhinderten die Verabschiedung.
