Finanzen
„Destatis stellt uns eine Blackbox hin“ – Neues Gutachten zum Zensus 2022
Warum sind die Daten aus dem Zensus in Teilen so weit entfernt von den Daten, die die Kommunen haben?
Schnell: Die Ergebnisse des Zensus sind nichts anderes als eine Hochrechnung aus einer Stichprobe. Damit das sinnvoll funktioniert, muss eine Stichprobe sehr groß sein – darin sind sich alle einig. Aber was heißt „sehr groß“? Aus unserer Sicht hätte die Stichprobe deutlich größer sein müssen. Das Ziel bei der Stichprobe war es, Kosten zu reduzieren, also die Stichprobe möglichst klein und die Datenerhebung einfach zu halten. Man hat sich deshalb beholfen, indem man ein mathematisches Modell gewählt hat, das eine kleinere Stichprobe erlaubt. Das Modell an sich ist in Ordnung – nur hätte die Stichprobe qualitativ deutlich besser sein müssen, um es sinnvoll zu nutzen.
Prof. Dr. Rainer Lenz: Man muss zwei Modelle auseinanderhalten. Für die Frage, wie groß die Stichprobe mindestens sein muss, wurde ein einfaches Modell verwendet. Für die anschließende Hochrechnung wurde dann aber ein komplexeres Modell genutzt. Die beiden Modelle passen nicht zusammen. Zusammen mit den Problemen der Datenerhebung resultieren daraus größere Ungenauigkeiten als beabsichtigt.
Können Sie möglichst kompakt zusammenfassen, welche Mängel Ihre Prüfung am Zensus konkret gefunden hat?
Schnell: Im Kern kritisieren wir jeden Schritt des Verfahrens – von der Definition, wer überhaupt zur Bevölkerung zählt, über die Stichprobe und die Hochrechnung bis zur abschließenden Qualitätskontrolle. Die Dokumentation des Zensus ist so dürftig, dass weder Gemeinden noch unabhängige Wissenschaftler nachvollziehen können, wie die Zahlen entstanden sind. Das Hochrechnungsverfahren erzeugt bei verbandsangehörigen Gemeinden nur noch „plausible“ Schätzungen – zulasten von Menschen, die nachweislich dort wohnen. Die Fehlerberechnungen beruhen auf optimistischen Annahmen, die nicht erfüllt waren. Ganze Kategorien von Fehlern wurden gar nicht erst beziffert. Und die gesetzlich vorgeschriebene Qualitätsprüfung kann ihren Zweck konstruktionsbedingt nicht erfüllen.
Auf all diese Punkte wollen wir noch genauer eingehen. Ihr erster und schwerwiegendster Vorwurf ist, dass niemand außerhalb der Statistikämter nachvollziehen kann, wie die Zahlen zustande kamen.
Schnell: Ja und das liegt unter anderem daran, dass nicht dokumentiert wurde, wie man im Detail vorgegangen ist. Das steht im absoluten Widerspruch zu wissenschaftlichen Standards. Es gibt rund 100 verstreute Veröffentlichungen zur Methodik, aber keine zusammenhängende Darstellung, keine Liste, welcher Verfahrensschritt wo dokumentiert ist. Und die detaillierteren Erklärungen kamen erst, nachdem die Einwohnerzahlen längst veröffentlicht waren.
In anderen Ländern kann man nach dem Programm fragen, mit dem eine Hochrechnung gemacht wurde, und erhält dann den Programmcode zur Prüfung. Nicht so in Deutschland.
Im Prinzip hat das Statistische Bundesamt (Destatis) eine Blackbox hingestellt und gesagt: 'Vertraut uns, wir haben das gewissenhaft gemacht.'
Lenz: Dazu kommt, dass vermutlich die personenbezogenen Hilfsmerkmale, die für die Hochrechnung genutzt wurden, längst gelöscht sind. Per Gesetz durften die Daten nur vier Jahre gespeichert werden. Die Detailergebnisse des Zensus wurden aber erst drei Jahre nach Erhebung der Daten veröffentlicht. Als den Kommunen also auffiel, dass die Einwohnerzahlen nicht mit ihren Daten übereinstimmten, konnte man diese Hilfsmerkmale gar nicht mehr überprüfen, weil sie zum Teil bereits gelöscht waren.
Das ist aus meiner Sicht eine Unterlassungssünde: dass man die Arbeitsschritte nicht dokumentiert und die als Hilfsmerkmal genutzten Daten vernichtet hat.
Ein besonders heikles Thema ist die Ungleichbehandlung kleiner Gemeinden. Sie zeigen das am Amt Röbel/Müritz. Können Sie erklären, wie das kommt?
Schnell: Als wir mit unserem Gutachten gestartet haben, ist uns relativ schnell aufgefallen, dass es besonders bei den kleinen Gemeinden zu Schwierigkeiten gekommen zu sein scheint. Wir haben im letzten Jahr deshalb Destatis dazu mehrfach befragt. Mitte Dezember veröffentlichte das Bundesamt einen Artikel, in dem beschrieben wurde, dass man bei diesen kleinen Gemeinden ein leicht anderes Schätzverfahren benutzt hat. Man hat den Anspruch auf exakte Zahlen aufgegeben und stattdessen nur plausible Zahlen angestrebt. Das ist ein bemerkenswertes Eingeständnis.
Lenz: Nehmen wir an, ein Gemeindeverband hat rund 12.000 Einwohner und 18 verbandsangehörige Gemeinden. Für den Zensus war dann nicht mehr erheblich, ob die eine Gemeinde 400 oder 600 Einwohner hat – Hauptsache, man kommt am Ende annähernd auf 12.000 für den ganzen Verband. Man hat die Zufallsschwankungen auf den Verband bezogen, nicht auf die Gemeinde.
Den Gemeinden wurde ein 95-Prozent-Konfidenzintervall mitgeteilt, das Sicherheit suggeriert. Sie sagen, die tatsächliche Fehlermarge sei größer. Wie groß ist diese Lücke?
Schnell: Die Schätzungen auf Grundlage der Stichprobe sind deutlich unpräziser, als es auf den ersten Blick scheint. Ein Beispiel: Bei einigen Haushalten konnte man niemanden erreichen. Das produziert statistisch Nicht-Stichproben-Fehler. Das Statistische Bundesamt hat diese Art von Fehlern nicht quantifiziert. Das ist aus methodischer Sicht schwer zu rechtfertigen.
Lenz: In die Fehlerberechnung sind systematische Fehlerquellen gar nicht eingeflossen – etwa, dass die Daten innerhalb eines Haushalts und die von ein und demselben Befrager erhobenen Daten nicht unabhängig voneinander sind. Damit das Modell funktioniert, muss man aber genau diese Unabhängigkeit unterstellen. Auch das sorgt dafür, dass die Schätzungen stärker schwanken als es die Gleichungen suggerieren.
Schnell: Für Kommunen heißt das: Die scheinbar exakte Zahl, auf deren Grundlage sie Schlüsselzuweisungen erhält oder Personalstellen plant, steht auf einem unsichereren Fundament, als das Datenblatt vermuten lässt.
Bei großen Wohngebäuden ist es besonders gravierend: Je größer ein Gebäude, desto unwahrscheinlicher wurde es vollständig erfasst – und nicht vollständig erfasste Adressen wurden bei der Hochrechnung „ausgesteuert“ – wobei völlig unklar ist, was das genau bedeutet. Solche Effekte können die Schätzung systematisch verzerren.
Sie beziffern auch, wer in den Zahlen schlicht fehlt. Welche Größenordnung hat das, und welche Kommunen trifft es?
Schnell: Nach den EU-Vorgaben sollen verdeckt Wohnungslose und irregulär aufhältige Personen ausdrücklich mitgezählt werden – sie sollen bei der Zählung nicht ausgelassen werden. Genau das geschieht aber durch die Art, wie der Zensus in Deutschland durchgeführt wird. Allein bei den verdeckt Wohnungslosen sprechen aktuelle Erhebungen von über 100.000 Personen, bei den irregulär Aufhältigen von einer Größenordnung im sechsstelligen Bereich. Zusammengenommen entspricht die Untergrenze der nicht erfassten Personen der Einwohnerzahl einer der 20 größten Städte Deutschlands.
Lenz: Besonders auffällig ist die statistische Behandlung der ukrainischen Geflüchteten. Zum Zensusstichtag im Mai 2022 waren über 810.000 von ihnen im Ausländerzentralregister gemeldet. Im Zensus tauchen für diesen Stichtag aber nur rund 450.000 Personen mit ukrainischer Staatsangehörigkeit auf. Selbst wenn man unterstellt, dass es sich ausnahmslos um Geflüchtete handelte, fehlen damit rund 360.000 Menschen – etwa 44 Prozent.
Schnell: Für die Daseinsvorsorge und die Finanzausstattung ist das hochrelevant. Diese Menschen leben in den Kommunen, brauchen Wohnraum, Schulplätze, medizinische Versorgung – tauchen aber in der amtlichen Zahl nicht auf, an der sich Zuweisungen orientieren. Am härtesten trifft es naturgemäß die Kommunen, die viele dieser Gruppen beherbergen.
Die gesetzlich vorgeschriebene Qualitätsprüfung beruhte auf einer Befragung von über 400.000 Menschen. Ist die Qualität der Einwohnerzahlen damit aus Ihrer Sicht überhaupt unabhängig geprüft worden?
Schnell: Nein. Auch die Wiederholungsbefragung weist extreme Mängel auf. Sie soll eigentlich eine unabhängige Qualitätskontrolle sein. Doch im Gesetz steht, sie darf nur bei Anschriften durchgeführt werden, die schon für die erste Befragung ermittelt wurden. Hat man ein Haus also gar nicht erst erfasst, kann das in der Wiederholungsbefragung nicht als Mangel auffallen. Das ist nicht der Sinn einer Wiederholungsbefragung. Es ist schwer zu verstehen, wieso Destatis das Bundesinnenministerium bei der Abfassung des Gesetzes hier nicht anders beraten hat.
Lenz: Hinzu kommen weitere Verletzungen der Unabhängigkeit bei der Wiederholungsbefragung: Es wurden dieselben Adressen verwendet, den Befragern wurden zumindest in einzelnen Erhebungsgebieten die Zahl der im Zensus ermittelten Personen genannt, und beim Personal gab es Überschneidungen. Schon dadurch sind die Ergebnisse gegenüber einer echten, unabhängigen Kontrolle systematisch verändert.
Schnell: Herausgekommen ist am Ende eine einzige Tabelle – unverlinkt, ohne methodische Erläuterung, auf einer nicht direkt abrufbaren Eurostat-Seite. Das genügt aus unserer Sicht nicht als Ergebnis einer gesetzlich vorgeschriebenen Qualitätsbeurteilung und widerspricht dem europäischen „Code of Practice“.
Und vergessen wir nicht: In ihren eigenen Veröffentlichungen hat Destatis bereits zugegeben, die eigenen Genauigkeitsvorgaben bei 76 Prozent der Kommunen nicht erreicht zu haben. Wir glauben, die Zahl ist sogar noch größer.
Sind die Probleme mit dem Zensus systemimmanent oder hätte es auch besser gehen können?
Schnell: Ein Blick ins Ausland zeigt, dass es besser geht. In Großbritannien und den USA wird der Zensus minutiös dokumentiert. In Ländern mit nationaler Identifikationsnummer wie Frankreich funktioniert er ganz einfach und mit höchster Genauigkeit über eine Registerabfrage – dort jedes Jahr einmal. In Deutschland hätten wir die Steuer-ID, die man dafür nutzen könnte. Sie soll in 50 Register implementiert werden. Das ist aber noch im Prozess.
Wie instabil die Register derzeit sind, zeigt eine bundesweite Erprobung, bei der das Waffenregister gegen den Datenbestand des Bundeszentralamtes für Steuern abgeglichen wurde: Nur bei 90 Prozent der Personen hat der Abgleich funktioniert.
Zum Schluss Ihre Prognose: Werden einzelne Einwohnerzahlen noch korrigiert? Landet der Zensus vor den Gerichten? Und steuert das auf eine grundlegende Reform zu – oder stehen die Kommunen 2031 wieder vor demselben Problem?
Schnell: Dass korrigiert wird, sehen wir bereits. Bezeichnend ist, dass Mecklenburg-Vorpommern am 26. Juni 2026 die Einwohnerzahlen in drei Gemeinden korrigiert hat – ohne Erklärung. Damit gibt das Land zu, dass das Verfahren Mängel hatte. Und das ist auch ein Signal an die anderen Bundesländer: Hat es diese Mängel etwa nur in Mecklenburg-Vorpommern gegeben?
Dass die Sache juristisch geklärt werden muss, steht für mich außer Frage. Es ist aber bemerkenswert, dass Destatis eine Blackbox präsentiert und glaubt, dass sei mit dem „Verhaltenskodex für die europäische Statistik“ von Eurostat vereinbar.
Das Gutachten „Eine methodische Kritik des Zensus 2022“ wurde von Prof. Dr. Rainer Schnell, Prof. Dr. Rainer Lenz und Dipl.-Volkswirt Rolf Schmidt im Auftrag von 287 Kommunen erstellt.
