Drohende Insolvenz
Kommunale Rettungspflicht – wann Kommunen helfen müssen
Wann kann, was darf, wann muss die Kommune finanziell eingreifen?
Bei freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, die eine Kommune in Privatrechtsform erfüllt, folgt aus der Freiheit, zu entscheiden, ob eine Aufgabe überhaupt wahrgenommen werden soll, auch, dass es eine Insolvenzabwendungspflicht nicht geben kann. Die Kommune kann also bei dem als GmbH geführten Schwimmbad oder der Bibliothek wahlweise sanieren oder liquidieren – und die Aufgabenwahrnehmung einstellen.
Anders liegt der Fall bei pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben. Hier kann die Kommune nicht über das Ob der Aufgabenwahrnehmung entscheiden, sondern nur darüber, wie sie die Aufgabe wahrnimmt. Sie kann sich also nur entscheiden, eine Aufgabe künftig anders wahrzunehmen. Der in Privatrechtsform geführte Unternehmensbetrieb könnte zwar eingestellt werden, die Aufgabe müsste dann aber unmittelbar von der Kommunalverwaltung erfüllt werden.
Bevor sich eine Kommune – sei es freiwillig oder aufgrund rechtlicher Verpflichtung – dazu entscheidet, einem insolvenzgefährdeten Unternehmen unter die Arme zu greifen, sollte sie sich Klarheit über die Finanzierungs-Verantwortlichkeit verschaffen. Teilweise hält das Gesetz spezielle Regelungen dafür vor, wer diese trägt. Dies ist etwa bei der dualen Krankenhausfinanzierung der Fall. Während der laufende Betrieb hauptsächlich von den Krankenkassen finanziert wird, sind die Länder bei den Investitionskosten in der Pflicht.
Krankenhausträger haben einen Anspruch auf Förderung ihrer Investitionskosten, soweit und solange sie in den Krankenhausplan oder in das Investitionsprogramm des Landes aufgenommen sind. Die förderfähigen Investitionen sind im Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht abschließend aufgezählt. Die Länder fördern daneben auch alle anderen Investitionen, die für den Betrieb eines Krankenhauses notwendig sind.
Wenn Kliniken in eine Notlage geraten
Die Umsetzung der Länder durch die Landeskrankenhausgesetze bleibt dabei oftmals hinter den rechtlichen Anforderungen zurück. Als Gesellschafter von Krankenhäusern müssen Kommunen daher darauf drängen, dass die Länder ihre Finanzierungspflichten erfüllen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Träger von Plankrankenhäusern nämlich in die Lage zu versetzen, eine vollständige Deckung ihrer notwendigen Investitionskosten herbeizuführen.
Aber auch ohne ausdrückliche Verteilung der Finanzierungsverantwortung im Gesetz sollten stets alle möglichen Finanzierungsinstrumente in den Blick genommen werden. So kann die Kommunalaufsicht beispielsweise verpflichtet sein, einen Kommunalkredit zu genehmigen, wenn ein Stadtwerk eine pflichtige kommunale Aufgabe erfüllt.
Zuschüsse an Unternehmen in Not
müssen auf das
Notwendige begrenzt werden.“
Wirtschaftlich in angemessener Weise betätigen
Entscheidet sich eine Kommune, einem angeschlagenen Unternehmen finanzielle Hilfe zu leisten, sind die Voraussetzungen jeder kommunalen Wirtschaftstätigkeit zu wahren. Das heißt, dass die wirtschaftliche Betätigung in einem angemessenen Verhältnis zur kommunalen Leistungsfähigkeit sowie zum prognostizierten Bedarf stehen muss. Die Kommune soll auf diese Weise davor geschützt werden, sich sachlich und personell, vor allem aber finanziell zu übernehmen. Zu diesem Zweck sehen die Kommunalordnungen vor, dass sich die Haftung der Kommunen bei einer wirtschaftlichen Betätigung in Privatrechtsform auf einen ihrer Leistungsfähigkeit angemessenen Betrag beschränken muss. Zudem sollen sich die Gemeinden nur im Ausnahmefall zur Übernahme von Verlusten verpflichten, und die Verlustausgleichsverpflichtung soll auf einen bestimmten – an der finanziellen Leistungsfähigkeit orientierten – Betrag begrenzt sein. Diese Anforderungen müssen gesellschaftsrechtlich sichergestellt sein, etwa durch begrenzte Nachschusspflichten im Gesellschaftsvertrag.
Haushaltsrechtlich sind die Kommunen an die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden. Zuschüsse an Unternehmen in Not können dann gerechtfertigt sein, wenn sie auf das absolut Überlebensnotwendige begrenzt werden und wahrscheinlich ist, dass sie auch tatsächlich zum Überleben des Unternehmens beitragen werden. Das Gebot der Haushaltswahrheit verpflichtet aber dazu, alle Einnahmen und Ausgaben möglichst genau und realistisch zu veranschlagen. Das bedeutet, dass ein Kredit, dessen Rückzahlung unwahrscheinlich ist, nicht als solcher bezeichnet werden darf. Diese Voraussetzung bekommt dann besondere Bedeutung, wenn – was gerade bei Krankenhäusern durchaus vorkommt – einem Träger geholfen werden soll, der nicht in kommunaler Hand ist.
Vorschriften über das Beihilferecht beachten
Besondere Bedeutung hat dann auch das Beihilfenrecht. Regelmäßig fallen nicht nur finanzielle Unterstützungen für kommunale Unternehmen unter den Beihilfebegriff des Europäischen Unionsrechts. Dann greifen grundsätzlich das Beihilfeverbot und die Notifizierungspflicht. Für sogenannte Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI), dazu zählen auch Krankenhäuser, sieht der Freistellungsbeschluss der EU-Kommission aus dem Jahr 2012 aber Erleichterungen vor. Die öffentliche Hand darf bestimmte Ausgleichsleistungen gewähren, ohne dass dies bei der Kommission angemeldet und von dieser genehmigt werden muss. Voraussetzung hierfür ist, dass das Unternehmen mit der DAWI durch Gesetz, Verwaltungsakt, Vertrag oder Konzession betraut worden ist.
Selbst ohne rechtliche Verpflichtung kann für die Kommune im Einzelfall, etwa wenn die Schließung des örtlichen Krankenhauses droht, ein enormer politischer Druck entstehen, sich an der Rettung des Unternehmens zu beteiligen. Im Rahmen der Krankenhausversorgung haben die Landkreise, sofern keine eigenen kommunalen Betriebe existieren, sogar ein rechtliches Interesse daran, dass private, kirchliche oder freigemeinnützige Krankenhäuser wirtschaftliche Schwierigkeiten überwinden. Denn anderenfalls müssten sie bei einer Unterversorgung mit eigenen Einrichtungen einspringen.
In diesen Fällen sollte neben einem Zuschuss oder Fremddarlehen auch ein Gesellschaftsbeitritt erwogen werden. Dem Risiko der Beteiligung an einem insolvenzgefährdeten Unternehmen stehen möglicherweise die Vorteile der Gesellschafterstellung – wie etwa zusätzliche Einwirkungsmöglichkeiten und die Vermögenswerte der Gesellschaftsanteile – gegenüber. Ein voraussetzungsloses „Whatever it takes“ kann es für eine an Recht und Gesetz gebundene Kommune zwar nicht geben. Alle Alternativen sollte sie im Interesse ihrer Einwohner aber gleichwohl prüfen.
