Recht aktuell
Flüchtlingsintegration: Wer bezahlt?
Integration von Flüchtlingen - die rechtliche Lage
Denn ungeachtet der bestimmenden Rolle des Bundes in Bezug auf die Steuerung und Gestaltung der Flüchtlingspolitik sind es die Länder, die zuallererst „ihre“ Kommunen in die Lage zu versetzen haben, die notwendige Integrationsaufgabe zu bewältigen. Integration kostet Geld und ist - wie der Deutsche Landkreistag in einem Positionspapier formuliert hat – nicht zum Nulltarif zu haben. Und da gleichen sich die Bilder in vielen Bundesländern. Die Notwendigkeit der Integration wird betont, den politischen Worten folgen jedoch keine entsprechenden finanziellen Taten. Und da die auf Landesebene zwischen Regierung und kommunalen Spitzenverbänden geführten Gespräche oft nicht zur auskömmlichen Finanzausstattung der Kommunen führen, fragen immer mehr Hauptverwaltungsbeamte, welche Rechtspositionen eigentlich Landkreisen, Städten und Gemeinden zukommen, wenn es um die Finanzierung der Aufnahme und Betreuung von Flüchtlingen geht.
Landesverfassungen regeln Finanzausstattung der Kommunen
Mit der Frage nach der Rechtspositionen der Kommunen geraten die Landesverfassungen in den Blick. Sie regeln die Finanzverantwortung der Länder für die Kommunen und garantieren deren Finanzausstattung in zweifacher Hinsicht. Abgesehen davon, dass Landkreisen, Städten und Gemeinden eine „angemessene“ – freilich von der Leistungskraft des Landes abhängige - Finanzausstattung“ zusteht, regeln die Verfassungen, was zu geschehen hat, wenn die Länder – in Bezug auf die Flüchtlingshilfe sind die Landesaufnahmegesetze hierfür ein Beispiel - Landesaufgaben auf die Kommunen übertragen, also Selbstverwaltungskörperschaften in staatlichen Dienst nehmen.
In einem solchen Fall verpflichten die Landesverfassungen das Land, den Kommunen alle Kosten zu erstatten, die durch die Wahrnehmung dieser staatlichen Aufgaben entstehen; angeordnet wird ein „striktes Konnexitätsprinzip“. Wer bestellt, bezahlt. Das Konnexitätsprinzip will einem Substanzverlust an kommunaler Selbstverwaltung vorbeugen. Der Staat soll nicht beliebig Aufgaben zulasten der Kommunen verschieben, ohne für deren Finanzierung zu sorgen.
Land hat eine Finanzierungspflicht
Müssen staatliche Aufgaben ohne entsprechenden Finanzausgleich erfüllt werden, geht dies zulasten der Selbstverwaltung. Was vom Land nicht bezahlt wird, muss aus jenen Töpfen finanziert werden, die eigentlich für Kindergärten, Stadtbüchereien oder die Erneuerung des Ortszentrums gedacht sind. Und auch wenn - wie bei der Aufnahme von Flüchtlingen aus der Ukraine geschehen – ein geändertes Aufenthaltsrecht auf Bundesebene dazu führt, dass die Kommunen aus Bundesmitteln Kostenerstattungen erhalten, wird das Land dadurch von seiner Finanzierungspflicht nicht frei. Was der Bund an Kostenerstattung nicht leistet, muss das Land zahlen. Konnexität heißt dem Grundsatz nach vollständige und von der Finanzkraft des Landes unabhängige Erstattung der durch die Aufgabenübertragung verursachten Mehrbelastung.
Die Verfassungsgerichte gestehen den Ländern zwar die Befugnis zu, zu pauschalieren - Konnexität verpflichtet nicht zur centgenauen Abrechnung -, aber diese Pauschalierung ist verfassungsrechtlich nur dann in Ordnung, wenn das Land die durch die Aufgabendurchführung ausgelösten Kosten sorgfältig ermittelt. Erhöht sich durch gestiegene Flüchtlingszahlen der Integrationsaufwand, muss der Mehrbelastungsausgleich angepasst werden. Merke: was auf der Bundesebene an Flüchtlingsbegrenzung nicht geleistet wird, muss auf der Landesebene bezahlt werden. Die Landesregierungen haben sich daher mit den Kostensteigerungen auseinanderzusetzen, was auch dann gilt, wenn es sich um Aufgaben handelt, die als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben beispielsweise nicht zu den unmittelbar der Konnexität unterfallenden Tatbeständen zählen. Auch die Kommune, die als allgemeine Ordnungsbehörde Verwaltungs- und damit Kostenaufwand durch die Unterbringung von Flüchtlingen in leerstehenden Wohnungen hat, hat dies nicht zum Nulltarif zu tun.
Land muss Aufwand der Kommunen ermitteln
Aber gleich, ob in diesem Fall die Kostenerstattung im allgemeinen Finanzausgleich, oder bei der staatlichen Aufgabenwahrnehmung durch den konnexitätsrechtlich geschuldeten Mehrbelastungsausgleich erfolgt, muss das Land eine realitätsgerechte Aufwandsermittlung vornehmen. Das Land hat sich bei der Höhe der Mittelzuweisung an der Aufgabenbelastung der Kommunen auszurichten. Es muss die Aufgabenbelastung sowie den Finanzbedarf der Kommunen möglichst realitätsgerecht ermitteln. Es genügt nicht, wenn sich das Land auf einen einmal festgelegten Bestand oder Umfang der kommunalen Aufgabenerfüllung beruft. Dem Gesetzgeber obliegt vielmehr eine – wie die Verfassungsgerichte formulieren - besondere Beobachtungspflicht. Damit wird eine Daueraufgabe beschrieben. Der Gesetzgeber muss sich von der Richtigkeit seiner Berechnungsgrundlagen fortlaufend überzeugen.
„Es geht nicht nur um das Gelingen einer riesigen Integrationsaufgabe, es geht auch um die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung.“
Er darf sich nicht auf einmal festgesetztem Aufgabenumfang, Größenordnungen und Aufgabenstandards ausruhen. Stattdessen muss er die Entwicklungen auf kommunaler Ebene – auch und gerade im Zusammenhang mit steigenden Flüchtlingszahlen – beispielsweise dadurch verfolgen, dass der kommunale Aufwand bei Kreisen, Städten und Gemeinden abgefragt wird. Verändert sich der Erfüllungs- und Kostenaufwand, steigen etwa die Personal- und Sachausgaben der Kommunen, muss sich dies in den Finanzleistungen der Länder widerspiegeln. Die Ausgleichszahlungen sind anzupassen, mit der Beobachtungspflicht geht eine Anpassungspflicht einher. Und die Kommunen müssen in die Lage versetzt werden, die Aufwandsermittlung nachvollziehen zu können. Bei der Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs trifft die Landesregierung eine gesteigerte Begründungspflicht. Sie hat zu dokumentieren und nachzuweisen, wie die zur Verfügung stehenden Mittel ermittelt worden sind.
Bei der Beachtung dieser Maßgaben und der Anpassung des flüchtlingsbedingten Finanzausgleichs hapert es derzeit in vielen Bundesländern. Finanz- und Innenminister entziehen sich dem methodischen und verfassungsrechtlich geschuldeten Vorgehen, die Arbeitsgemeinschaften der kommunalen Spitzenverbände auf Landesebene können ein Lied davon singen. Das ist nicht auf die leichte Schulter zu nehmen.
Finanz- und Innenminister entziehen sich dem methodischen und verfassungsrechtlich geschuldeten Vorgehen.“
Es geht nicht nur um das Gelingen einer riesigen Integrationsaufgabe, es geht auch um die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung. Und wenn alle Hinweise auf verfassungsrechtliche Pflichten nichts helfen? Dann gibt es noch die Landesverfassungsgerichte. Sie haben prozessual keine Probleme, auch im Nachhinein noch eine nachträgliche Kostenerstattung anzuordnen.
