ÖPNV-Urteil stärkt kommunale Aufgabenträger
Attraktive Verkehrsangebote zu sozialverträglichen Preisen lassen sich nur mit öffentlichen Zuschüssen realisieren. Deshalb sollten Kommunen den nötigen Gestaltungsspielraum erhalten. Die Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist dafür ein gutes Signal – Ein Kommentar von Jan Strehmann.
Geklagt hatte ein Personenbeförderungsunternehmen, das aus dem Vorrang so genannter eigenwirtschaftlicher Verkehre vor gemeinwirtschaftlichen Verkehren einen Rechtsanspruch auf eine „Allgemeine Vorschrift“ erwirken wollte. Eine Allgemeine Vorschrift ermöglicht den Ausgleich tarifbedingter Mindereinnahmen durch die Aufgabenträger. Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat diesen Anspruch jedoch in seiner Entscheidung vom 10. Oktober 2019 (BVerwG 10 C 3.19) abgelehnt.
Wenn der Aufgabenträger für die Erbringung von Verkehrsleistungen im ÖPNV die Anwendung eines für Verkehrsunternehmen nicht auskömmlichen Verbundtarifs vorschreibt, hat er laut Gericht die Wahl zwischen unterschiedlichen rechtlichen Instrumenten, um defizitäre Verkehrsleistungen auszugleichen. Er kann die Ausgleichsleistungen entweder durch einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag anbieten und ein Vergabeverfahren durchführen oder er erlässt eine Allgemeine Vorschrift, welche den Unternehmen durch Ausgleichsleistungen kostendeckendes Wirtschaften in der Eigenwirtschaftlichkeit ermöglicht. Beide Instrumente sind in der VO (EG) Nr. 1370/2007 verankert. Zudem betont das Gericht, dass eine Allgemeine Vorschrift den interessierten Verkehrsunternehmen bereits vor Ablauf der notwendigen Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein muss, um ihre diskriminierungsfreie Anwendung sicherzustellen. Der grundsätzliche Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit führt laut Gericht nicht dazu, dass Aufgabenträger stets Allgemeine Vorschriften erlassen müssten, um eigenwirtschaftliche Verkehre tariflich zu stützen.
Wie kam es zu der Klage?
Hintergrund der Klage: Die Klägerin ist ein Personenbeförderungsunternehmen, das Verkehrsdienstleistungen im ÖPNV erbringt. Sie begehrt eine Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung für mehrere Buslinien im Zuständigkeitsbereich des beklagten Kreises. Dieser rief als ÖPNV-Aufgabenträger im Dezember 2012 interessierte Verkehrsunternehmen zur Abgabe eigenwirtschaftlicher Anträge für ein Linienbündel von insgesamt sechs Buslinien auf. Die Bekanntmachung nahm Bezug auf den Nahverkehrsplan des Kreises, der unter anderem die Anwendung eines bestimmten Verbundtarifs festlegt. Im Januar 2013 beantragte die Klägerin mit drei eigenständigen Anträgen, die unterschiedliche Modalitäten für die Verkehrserbringung enthielten, die Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Betrieb für das Linienbündel. Es bot die Erbringung der vollen Leistungen sowohl unter Anwendung eines Haustarifs anstelle des Verbundtarifs an als auch unter der Prämisse, dass Verluste auf durch den Erlass einer Allgemeinen Vorschrift ausgeglichen würden. Als dritte Variante wurden verminderte Leistungen vorgeschlagen. Die zuständige Bezirksregierung lehnte alle Anträge ab. Nach erfolglosen Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben.
Während des Klageverfahrens führte der beklagte Kreis ein EU-weites Ausschreibungsverfahren für das Linienbündel durch, an dem sich die Klägerin erfolgreich beteiligte und daraufhin die Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Betrieb des Linienbündels erhielt. Über den dagegen erhobenen Widerspruch der Klägerin ist noch nicht entschieden. Die Klage auf Erteilung einer Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Betrieb des Linienbündels ist sowohl beim zuständigen Verwaltungsgericht als auch der nächsten Instanz, dem Oberverwaltungsgericht, erfolglos geblieben. Das Bundesverwaltungsgericht folgt nun diesem Urteil. Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Erteilung der begehrten Genehmigung zwingende Versagungsgründe entgegenstehen. Nach den vorinstanzlichen Feststellungen ist die Klägerin zum eigenwirtschaftlichen Betrieb des Linienbündels nur in der Lage, wenn die ihr durch den auferlegten Verbundtarif entstehenden Mindereinnahmen durch eine Allgemeine Vorschrift ausgeglichen werden. Deren Erlass kann die Klägerin aber laut Gericht nun nicht beanspruchen.
Urteil sichert Kommunen Gestaltungsspielräume
Die Sicherung attraktiver Mobilitätsangebote ist ein wesentlicher Teil der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Zuge der Verkehrswende stehen die Städte und Gemeinden vor enormen Herausforderungen, insbesondere um den Ausbau des ÖPNV vor Ort voranzutreiben. Neben dem Ausbau der Infrastruktur und dem tatsächlich fahrenden Linienangebot sind derzeit auch tarifliche Maßnahmen wie das 365-Euro-Ticket vielerorts in der politischen Diskussion. Ohne öffentliche Zuschüsse können attraktive Verkehrsleistungen zu sozialverträglichen Preisen jedoch kaum angeboten werden. Die Kommunen als Mittelgeber sollten daher auch über den entsprechenden Gestaltungsspielraum verfügen. Da die lokalen Rahmenbedingungen sehr unterschiedlich sind, ist das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts für die Kommunen nun ein bedeutendes Signal. Es besteht für sie weiterhin die Wahl zwischen den Finanzierungsinstrumenten und den rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten im ÖPNV. Für die Sicherung der Verbundtarife und die Erhaltung attraktiver Angebote eignen sich beide Möglichkeiten: die Durchführung eines Vergabeverfahrens und die Betrauung eines öffentlichen Verkehrsunternehmens mit der Verkehrserbringung als auch die Unterstützung eigenwirtschaftlicher Verkehre durch private Busunternehmen mittels einer Allgemeinen Vorschrift. Auch in der Diskussion zur anstehenden Novelle des Personenbeförderungsgesetzes ist dieser Gestaltungsspielraum von enormer Bedeutung.
