Abwahl oder Krankheit?
Dienstunfähig: Wann ein Stadtrat einen Bürgermeister in den Ruhestand schicken kann
Er sei dienstunfähig, hatte die Mehrheit des Stadtrates von Zwiesel vor einem Jahr befunden. Der Grund dafür: Der Bürgermeister des Luftkurortes mit seinen knapp 10.000 Einwohnern im Bayerischen Wald, hatte mit Beginn der ersten Corona-Welle das örtliche Erholungsbad und die städtische Musikschule nicht mit in den Lockdown geschickt. Die Landrätin war damals sauer und meinte, er habe die staatlichen Einrichtungen des Kurortes zu lange geöffnet gehalten.
Das Ganze fand in einer Gemengelage statt, in der zahlreiche Stadträte mit ihrem parteilosen Bürgermeister ohnehin unzufrieden waren. Es ging um mehrere Beschlüsse, die angeblich nicht umgesetzt wurden und um diverse Personalwechsel in der Verwaltung. Der Stadtrat warf ihm mehrheitlich einen falschen Führungsstil vor. Nach dem Beschluss im Stadtrat ging Bürgermeister Franz Xaver Steininger dann zum zuständigen Amtsarzt beim Landkreis Regen. Dieser hat - so heißt es in einer Pressemeldung der Stadt Zwiesel aus der vergangenen Woche - "die Notwendigkeit einer fachärztlichen Zusatzbegutachtung gesehen". Auch hier machte der Bürgermeister einen Termin, nach Auskunft der Stadt nahm er diesen Termin aber nicht wahr. "Gesetzte Fristen sind ungenutzt verstrichen, die Begutachtung konnte nicht erfolgen", heißt es dazu in der Pressemeldung.
Der Stadtrat hat nun festgestellt, der Bürgermeister sei dienstunfähig
Am vergangenen Donnerstag nun hat der Stadtrat beschlossen, "aufgrund der Verletzung der Mitwirkungspflicht, die eine schwere und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten darstelle, die Dienstunfähigkeit des 1. Bürgermeisters festzustellen". Franz Xaver Steininger selbst durfte an dem Beschluss wegen Befangenheit nicht teilnehmen. Ihm wird der Beschluss offiziell zugestellt und er kann dann Rechtsmittel einlegen. So oder so wird er aber auf der Homepage der Stadt auch heute noch als offizieller Bürgermeister geführt. Denn auch die in Ruhestandsversetzung gilt nicht zu sofort. Selbst wenn Steininger nicht dagegen vorgeht, müsste er "mit Ablauf des Monats, in dem der Bescheid zugestellt wird, sein Büro im Rathaus räumen". Sprich: Bis Mindestens Ende März ist er noch Bürgermeister und wenn er gegen den Bescheid vorgeht, hätte dies aufschiebende Wirkung. Was die Frage aufwirft, wie rechtssicher die "In Ruhestandsetzung" wirklich war. Oder ob es sich nicht aufgrund der weiteren Vorwürfe eher um ein Abwahlverfahren handelt. Das wiederum gibt es formal in Bayern (und in Baden-Württemberg) nicht. Alle anderen Bundesländer haben die Möglichkeit der klassischen Abwahl durch die Bürger. so oder so sind Abwahl und Dienstunfähigkeit rechtlich sehr unterschiedlich zu bewerten.
Dienstunfähig, Ruhestand und Abwahl - 3 unterschiedliche rechtliche Formen
In Zwiesel sind sich übrigens offenbar alle Fraktionen einig, dass die Maßnahme, die Dienstunfähigkeit bescheinigen zu lassen, schon beamtenrechtlich die einzige Möglichkeit war. CSU-Fraktionssprecher Unnasch etwa sagte nach der Entscheidung in einem Interview mit der örtlichen Zeitung: "Das war eine auf beamtenrechtlichen Vorschriften basierende Entscheidung, die wir letztlich gar nicht anders fällen konnten. Und man sollte schon auch bedenken, dass ein Amtsarzt so einen Antrag auf Begutachtung nicht annehmen würde, wenn keine Substanz dahinter wäre." Ähnlich äusserten sich Sprecher von SPD, Grünen und Freien Wählern im Stadtrat.
In der Tat sagt die Bayerische Kommunalverfassung, dass der Dienstherr (das ist hier der Stadtrat) die Dienstunfähigkeit feststellen kann. In Artikel 22 heißt es dazu wörtlich:
Beamte und Beamtinnen auf Zeit sind in den Ruhestand zu versetzen, wenn der Dienstherr ihre Dienstunfähigkeit feststellt und sie
- 1.eine Dienstzeit von mindestens zehn Jahren in einem Beamten-, Richter- oder Soldatenverhältnis mit Dienstbezügen zurückgelegt haben,
- 2. wegen Krankheit, Verwundung oder sonstiger Beschädigung, die sie sich ohne grobes Verschulden bei der Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen haben, dienstunfähig geworden sind (Dienstbeschädigung)
Steininger ist seit dem 23. Februar 2011 Erster Bürgermeister der Stadt, in der vergangenen Woche also genau 10 Jahre im Amt, womit Punkt eins erfüllt wäre. Das grobe Verschulden, das in Punkt 2 genannt wird, müsste also belegt werden, wobei sich Landkreis und Stadtrat hier ebenfalls einig sind.
Ein Ruhestand wegen Dienstunfhähigkeit ist also rechtlich durchaus möglich.
Das Verfahren unterscheidet sich aber massiv von der klassischen Abwahl oder der Möglichkeit des Rücktritts eines Bürgermeisters.
Die gesetzlichen Möglichkeiten sehen eine vorzeitige Beendigung der Amtszeit der Bürgermeister grundsätzlich nur nach folgenden Möglichkeiten vor.
1. Nichtigkeit der Bürgermeisterwahl
2. Dienstunfähigkeit
3. Tod
4. Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nach Disziplinargesetz
5. Entlassung aus eigenem Verlangen
6. Abwahl
Punkt 6, also die Abwahl fehlt in der Kommunalverfassung in Bayern aber. Hier gibt es dafür aber das Gesetz über Kommunale Wahlbeamte, kurz KWBG“. Laut dem bayrischen Disziplinargesetz können Handlungen von Bürgermeistern mit Rügen, Gehaltskürzungen oder der Entfernung aus dem Amt bestraft werden.
Der Stadtrat in Zwiesel hat sich daher für Punkt 2 - also die Dienstunfähigkeit - entschieden. Üblicher sind in Stadträten (anderer Bundesländer) Verfahren nach Punkt 6, der Abwahl. Zunächst hat der Bürgermeister wie jeder andere Beamte das Recht, jederzeit seine Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zu verlangen. Voraussetzung ist lediglich eine schriftliche Erklärung.
Die Voraussetzungen dafür sind ebenfalls in den Kommunalverfassungen geregelt, unterscheiden sich in den Bundesländern aber nur geringfügig. Am Beispiel des größten Bundeslandes, Nordrhein-Westfalen, stellt sich die Situation dann wie folgt dar:
Die Einleitung eines Abwahlverfahrens liegt demgegenüber nicht in der rechtlichen Initiativmacht des Bürgermeisters. Das Abwahlverfahren besteht aus einem Einleitungs- und einem Durchführungsverfahren. Für die Einleitung ist zunächst ein Antrag von mindestens der Hälfte der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder erforderlich. Der Bürgermeister ist in diese Berechnung nicht einzubeziehen und ist auch nicht antragsberechtigt. Des Weiteren muss der Antrag auf Einleitung des Abwahlverfahrens durch einen Ratsbeschluss, der einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder bedarf, angenommen werden. Auch hierbei zählt der Bürgermeister, der hierzu kein Stimmrecht hat, nicht mit. Erst wenn ein solcher Beschluss erfolgt ist, so ist der Rat nicht mehr Herr des Abwahlverfahrens. Dort gibt es Zwei Möglichkeiten.
Der gesetzliche Regelfall ist der, dass das Abwahlverfahren nunmehr durchgeführt wird. Das heißt, dass die wahlberechtigten Bürger über die Abwahl des Bürgermeisters abstimmen. Der Bürgermeister ist abgewählt, wenn sich dafür eine Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ergibt und diese Mehrheit mindestens 25% der Wahlberechtigten beträgt.
Zudem hat - in diesem Fall in NRW seit dem Jahr 2007 - der Landesgesetzgeber dem Bürgermeister ein „faktisches Rücktrittsrecht“ eingeräumt. Dieser kann auf die Durchführung des eingeleiteten Abwahlverfahrens verzichten. Der Verzicht ist schriftlich gegenüber dem ehrenamtlichen Stellvertreter zu erklären. Mit dem Ablauf des Tages, an dem dieser Verzicht diesem zugeht, gilt die Abwahl als erfolgt. Der Gesetzgeber begründete das Bedürfnis nach dieser Verzichtsmöglichkeit damit, dass es „unbillig sein kann, einem Amtsinhaber nach Einleitung des Abwahlverfahrens durch den Rat die Durchführung des Abwahlverfahrens zuzumuten.“ Dies gelte insbesondere in Fällen, in denen mit einer Bestätigung des Bürgermeisters nicht zu rechnen ist.
Im Fall in Zwiesel geht es inzwischen um mehr als "nur" dienstunfähig...
Der Fall um den Bürgermeister von Zwiesel nimmt derweil weitere Dimensionen an. Am 1. März hat das Amtsgericht in Landshut die Klage gegen Steininger zugelassen. Somit wird er sich vor Gericht verantworten müssen. Ihm werden Vorteilsnahme im Amt in vier Fällen und 45 Fälle des Bankrotts vorgeworfen. Er soll Unternehmen bevorzugt haben, weil sie ihm ein Darlehen gewährt haben.
