Welche Finanzhilfen dürfen öffentliche Unternehmen anderen gewähren?

Finanzhilfen: Was dürfen öffentliche Unternehmen gewähren?

Di, 02.01.2018

Unter welchen Voraussetzungen sind Finanzhilfen, die öffentliche Unternehmen anderen Unternehmen gewähren, als Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu qualifizieren? Ein Fachbeitrag!

In der jüngsten Ausgabe des Magazins KOMMUNAL befasste sich der Rechtsanwalt Johannes Heyers mit dieser Frage. Die Zusammenfassung der wichtigsten Informationen finden Sie im aktuellen Heft auf Seite 26/27 unter der Überschrift: "Finanzhilfen für öffentliche Unternehmen". Alle Hintergründe finden Sie hier in seiner ausführlichen, juristitischen Darstellung als weiterführende Information.

Finanzhilfen: 1. Die Problemstellung:

Die Interpretation des EU-Beihilferechts durch Unionsgerichte und Kommission wurde zuletzt heftig kritisiert, insbesondere weil es genutzt werde, um die mitgliedstaatliche Politik zu lenken, obwohl der EU die Kompetenz dazu fehle. Ebenso kritikwürdig sind die aufgrund der fehlenden Präzisierung der verschiedenen Tatbestandsmerkmale des Art. 107 AEUV bestehenden Rechtsunsicherheiten, denn an die Missachtung der Verpflichtung zur Notifizierung sind Rechtsfolgen geknüpft, die in Verfahren vor der Kommission und vor nationalen Gerichten zu erheblichen Nachteilen für Unternehmen, die staatliche Leistungen empfangen haben, führen können.

Finanzhilfen: 2. Die Staatlichkeit der Beihilfe

Eines der wichtigsten Merkmale ist das der „Staatlichkeit“ der Beihilfe. Dadurch wird das Beihilferecht von den Art. 101 ff. AEUV abgegrenzt. Diese richten sich gegen private Eingriffe in den Wettbewerb, die anderen rechtlichen Anforderungen unterliegen als staatliche Maßnahmen. Rein private Finanzhilfen an Unternehmen, die den Staatshaushalt nicht belasten, sind nicht untersagungswürdig. Das verdeutlicht auch die Judikatur des EuGH zur Anwendung des sog. private investor tests auf finanzielle Maßnahmen zu Gunsten öffentlicher Unternehmen. Trotz einer Mahnung des EuGH, den Beihilfebegriff nicht aufzuweichen, weil sonst die Grenzen des Beihilfenrechts zu anderen Politikbereichen der Union verschwimmen, wurde das Staatlichkeitskriterium in den 1990er Jahren mehr und mehr konturlos, bevor es die Rechtsprechung nach der Jahrtausendwende wieder enger fasste. Einer der Wendepunkte dieser Entwicklung war die Entscheidung Stardust, die sich v.a. der Frage widmete, unter welchen Voraussetzungen Finanzhilfen, die öffentliche Unternehmen anderen Unternehmen gewähren, als Beihilfen i.S.d Art. 107 Abs. 1 AEUV zu qualifizieren sind.

Finanzhilfen: 3. Die Entscheidung Stardust und ihre Fortführung

Stardust, ein Unternehmen der Wassersportschiffahrt, wurde zunächst von Altus Finance, einer Tochtergesellschaft des SBT Batif, ihrerseits eine Tochtergesellschaft des Crédit Lyonnais – zu damaligem Zeitpunkt noch eine staatliche Bank –, über Darlehen und Zuschüsse finanziert. Als Crédit Lyonnais Anfang der 1990er Jahre Verluste verzeichnete, wurde das „Consortium de réalisation“ (CDR) – eine Auffanggesellschaft – gegründet, um seinen Bankrott zu verhindern. Das Unternehmen Stardust Marine gehörte zu den Aktiva des Crédit Lyonnais, die im Zuge des Auslagerungsplans wegen schwacher Ergebnisse und möglicher zukünftiger Verluste auf das CDR übergingen. Die Kommission entschied, dass die Kapitalspritzen, die Stardust in mehreren Schritten von CDR erhalten hatte, als Beihilfen zu qualifizieren und daher von der französischen Regierung zurückzufordern seien. Dagegen erhob die französische Regierung Klage auf Nichtigerklärung vor dem EuGH.

Nach Auffassung des EuGH muss ein zweistufiger Test durchgeführt werden: (i)        Erstens müssten die Vergünstigungen unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel gewährt werden. Maßnahmen, die zwar staatlich veranlasst sind, aber von Privaten finanziert werden, können einerseits aus dem Beihilferecht ausgeklammert werden. Andererseits muss jede abstrakte Möglichkeit staatlichen Zugriffs auf private Mittel, die als Teil des staatlichen Budgets angesehen werden, erfasst werden. Wenn Mittel nicht aus Steueraufkommen finanziert werden, sondern dem Einlagengeschäft des öffentlichen Unternehmens stammen, wird die Staatlichkeit der Mittel unterstellt. Die Kapitalzuschüsse, die Stardust vom CDR erhalten hatte, konnten dem Staat problemlos zugerechnet werden: Es handelte sich um Mittel aus dem wirtschaftlich-unternehmerischen Einlagengeschäft des CDR. (ii)        Zweitens müsse die Begünstigung dem Staat zurechenbar sein. Beihilferechtlich sollen nur Maßnahmen geprüft werden, die auf staatliche Entscheidungsträger zurückgehen. Ist die begünstigende Stelle keine staatliche Gebietskörperschaft, sondern ein Unternehmen des Privatrechts unter staatlichem Einfluss, muss die Begünstigung nicht auf staatlicher Einflussnahme, sondern kann auf einer freien Entscheidung der Unternehmensführung beruhen. Manche Unternehmen unter staatlichem Einfluss arbeiten nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen, andere sind nur Erfüllungsgehilfe des Staates und helfen Unternehmen, die am Markt nicht mit einer Unterstützung durch private Geldgeber rechnen können. Zwar sei nicht erforderlich, dass eine konkrete staatliche Anweisung nachgewiesen wird, weil dies gerade wegen der privilegierten Beziehungen zwischen Staat und seinem Unternehmen Außenstehenden kaum möglich wäre. Aber der Staat müsse als Urheber feststehen, was die Kommission zu beweisen habe. Um das zu ermöglichen, hat der EuGH in der Stardust-Entscheidung deshalb eine ganze Reihe von Indizien entwickelt und sie später ergänzt: -          Konnte das Unternehmen die Entscheidung treffen, ohne den Anforderungen der staatlichen Stellen Rechnung zu tragen? -          Musste es Weisungen staatlicher Stellen berücksichtigen? -          Wie stark ist das Unternehmen in die öffentlichen Verwaltungsstrukturen integriert? -          Wie wären die Unternehmenstätigkeiten auf dem Markt unter Bedingungen des Wettbewerbs mit Privaten zu beurteilen? .           Wie intensiv ist die Aufsicht, die von öffentlichen Stellen über die Geschäftsleitung des Unternehmens ausgeübt wird? Dass ein öffentliches Unternehmen als Kapitalgesellschaft mit gewisser Selbständigkeit gegründet wurde, schließt allein eine Zurechnung nicht aus. Nach GA Jacobs beweist der Umstand, dass die öffentliche Hand beherrschenden Einfluss ausüben kann, nicht, dass dieser auch tatsächlich ausgeübt wurde. Es genügt nicht, dass staatliche Organe von der Begünstigung wussten.

Finanzhilfen: 4. Rezeption und Kritik

Der zweistufige Prüfungstest des EuGH aus dem Urteil Stardust wird kritisiert: Erstens sei er unpraktikabel, weil das Führungspersonal öffentlicher Unternehmen zumeist aus Regierungskreisen stamme. Weisungen seien vor allem bei personellen Verflechtungen nicht aufspürbar oder gar nötig. Das ist ein Ärgernis für die Kommission, aber eine Chance der Rechtsberater: Sie können eine Beihilfenkontrolle umgehen, indem sie empfehlen, begünstigende Entscheidungen an die Geschäftsführung öffentlicher Unternehmen zu delegieren.] Zweitens hält man den Test für mit „Sinn und Zweck der Beihilfenaufsicht unvereinbar“, da Art. 107 AEUV ein besonderes Tatbestandsmerkmal der Zurechenbarkeit der Maßnahme zum Staat nicht vorsehe. Die Artt. 107 f. AEUV sollten sicherstellen, dass es nicht zu einer Verzerrung des Wettbewerbs durch marktinkonform eingesetzte staatliche Mittel komme. Deshalb sei es irrelevant, ob öffentliche Stellen in irgendeiner Weise an der Vergabe beteiligt gewesen seien. Entscheidend sei, ob sich das öffentliche Unternehmen wie ein umsichtiger, marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsteilnehmer verhalten habe. Jedoch befinden sich öffentliche Unternehmen hinsichtlich staatlich unbeeinflusster Maßnahmen in einer mit privaten Unternehmen vergleichbaren Lage. Würden auch derartige Maßnahmen dem Mitgliedstaat zugerechnet, drohte ihnen wegen der mit dem sog. Private Investor Test verbundenen Unwägbarkeiten das Verdikt der Unwirksamkeit wegen Verstoßes gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV. Dies begründete einen erheblichen Wettbewerbsnachteil gegenüber privaten Unternehmen (Transaktionskosten, Rechtsunsicherheit der Geschäftspartner). Vor dem Hintergrund des Neutralitätsgebots des Art. 345 AEUV spricht dies dafür, dem Staat nicht zurechenbare Maßnahmen gleichsam in einen beihilferechtsfreien Raum zu verweisen. Dies gilt erst recht, wenn man Art. 106 Abs. 1 AEUV trotz der daran geäußerten Kritik (Wortlaut und Zweck der Schutzes privater Unternehmen vor Benachteiligung durch öffentliche) ein allgemeines „Prinzip der Chancengleichheit“] bzw. einen „Grundsatz der Gleichbehandlung von öffentlichen und privaten Unternehmen“ entnehmen möchte, wie er derzeit z.B. vereinzelt hinter der rechtlichen Beurteilung der Örtlichkeitsbeschränkungen des kommunalen Wirtschaftsrechts, die als Wettbewerbsnachteil gegenüber den auf den gleichen Geschäftsfeldern tätigen privaten Unternehmen wahrgenommen werden, oder aufscheint.

Finanzhilfen: 5. Kriteriale Ausgestaltung

Der Zweistufentest des EuGH ist also zu rechtfertigen, aber präzisierungsbedürftig: Die praxisrelevantesten Indizien dürften eine beherrschende Rolle des Staates in den Entscheidungsgremien sowie staatliche Zustimmungserfordernisse, die eine aktive Steuerung der Entscheidung ermöglichen, sein. Für eine Zurechnung spricht die Genehmigung der Maßnahme durch Aufsichtsrat und Hauptversammlung, sofern staatliche Entscheidungsträger über beherrschenden Einfluss in diesen Gremien verfügen, d.h. die Entscheidung blockieren können. Auch eine „unmittelbare Verbindung“ zwischen Mitgliedern des Aufsichtsrats und der Regierung ist ein Zurechnungskriterium. Ist die Maßnahme von erheblicher strategischer Bedeutung für das betreffende Unternehmen, hält es die Kommission für wenig wahrscheinlich, dass ein solcher Beschluss ohne die öffentliche Hand gefasst wurde. Staatliche Zustimmungserfordernisse bilden einen Anhaltspunkt: Unterliegt z.B. die Entgeltordnung eines öffentlichen Unternehmens dem Erfordernis der Genehmigung durch das zuständige Ministerium, oder ist eine staatliche Stelle an der Gewährung und Abwicklung der betreffenden Maßnahme erheblich beteiligt, indiziert dies eine Zurechnung. Das gilt auch dann, wenn mit der Maßnahme politische Ziele oder Gesetze umgesetzt werden sollen. Trägt der Staat den Hauptteil der Finanzierung oder hat er über Jahre Verluste des begünstigenden Unternehmens ausgeglichen, spricht dies dafür, dass die Maßnahmen Bestandteil einer staatlichen Politik sind. Setzt der Staat verbindliches Gemeinschaftsrecht um, wird ihm die Maßnahme nicht zugerechnet.] Er verfügt über keinerlei Entscheidungsfreiheit und fungiert nur als gleichsam verlängerter Arm der Gemeinschaft. Kommunale Eigenbetriebe bilden keinen Sonderfall: Nur wenn sie organisatorische Selbständigkeit und eigene Entscheidungsfreiheit genießen und der Staat in keiner Weise am Entscheidungsprozess beteiligt war, ist nicht zuzurechnen.

Finanzhilfen: 6. Resümee:

Der Zweistufentest grenzt den Beihilfetatbestand zwar in wünschenswerter Weise ein, muss aber von Wissenschaft und Praxis noch weiter präzisiert werden. Dabei wird es zu einem Dickicht von Kriterien, die den Einzelfall prägen, kommen. Nur qualifizierte Rechtsberatung wird rechtssichere, beihilfenrechtskonforme Gestaltungsmöglichkeiten gewährleisten.

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